国外应急管理体制特点及启示

■赵歌今 步连增

吴大明 赵 晓

应急管理是指为了有效应对突发事件，维护国家社会安全、保障人民群众的生命和财产安全，由政府或相关部门机构组织实施的一系列活动总称，主要包括应急准备、应急响应、应急保障和善后恢复等环节。在现代化国家中，应急管理职能是公共管理职能的重要组成部分，后者和政治职能、经济职能一起，共同构成了现代化国家的基本职能。在工业化进程中，各国都非常重视应急管理工作，基本形成了具有各国特色的全方位、多层次和立体化应急管理体制。研究国外应急管理体制，可以为促进我国应急管理工作发展完善提供参考借鉴。

关键词

体制特点

应急管理职能是国家公共管理职能的重要组成部分，是衡量一个国家现代化水平的重要指标。目前，国外应急管理模式主要有美国模式、日本模式、俄罗斯模式。三种模式各具特色，对加强我国应急管理政策研究、推动法律法规优化整合、加大宣传教育培训力度及夯实社会化基础具有重要借鉴意义。

一、美国、日本、俄罗斯体制概要

根据相关资料和研究成果，目前国外应急管理体制主要有三种：美国模式，突出州和地方政府的自主管理；日本模式，强调突发事件牵头部门相对集中管理；俄罗斯模式，实行自上而下的垂直管理。

美国：

以州和地方政府为主以联邦政府为辅

美国是应急管理体制建立较早的国家。应急管理体系由联邦、州和地方政府（市、县、社区）三个层级组成。在联邦政府层面，应急管理工作主要由国土安全部负责。其下属的联邦应急管理局（FEMA）是联邦层面应急管理的综合协调机构，负责处理与重大灾害相关的防灾减灾救灾及民防工作，通过全过程应急管理，领导联邦政府各部门共同应对超出各州应对能力的重大自然灾害和火灾爆炸事件，实现保护各种设施、减少人员伤亡和财产损失的目标。FEMA成立于1979年，2003年并入国土安全部，其主要负责人由美国总统直接任命。在州及地方政府层面，均设有不同规模的应急管理专门机构，其主要负责人由各州州长及地方政府领导任命。

在实际运行过程中，美国应急管理工作主要由州和地方政府承担。州及地方政府有很大的自主权，一般灾害的应急指挥权也属于事发地政府。地方政府仅在其无法应对灾害时才向州或联邦政府提出援助请求。接到救援请求后，州或联邦政府会按照法律规定和程序，调用相应资源予以增援。此外，美国各州及地方政府通过签订应急互助协议等方式，建立了较为完善的区域协调互助机制，确保一个地区在应对灾害时可以获取更多的应急支援。通过突出属地管理，美国建立了以州和地方政府为骨干和主力，以联邦政府为辅助的应急管理体制。

除了以属地管理为主外，美国应急管理体制还有两个显著的特点，即分级响应和标准化运行。分级响应是根据事件的严重程度和公众的关注程度，在同一级政府的应急响应中，根据不同的响应级别实时响应。标准化运行指的是在整个应急响应过程中，包括人员调度、物资调拨、信息共享、术语代码使用、文件记录和发布格式等，都要遵循标准化的运行程序。

日本：

建三级应急管理体制推行相互协作模式

近年来，日本逐步建立了以首相为最高指挥官、内阁官房负责整体协调和联络、通过中央防灾委员会等制定对策、突发事件牵头部门相对集中管理的中央、都道府县、市町村三级应急管理体制。

在中央一级，由中央防灾委员会负责制定防灾基本计划和防灾业务计划。在地方一级，由于日本实行地方自治体制，地方根据国家防灾基本计划的要求，并结合本地区的特征，制定本地区的防灾减灾计划。

当重大灾害发生时，首相首先征询中央防灾委员会意见，然后决定是否在内阁府成立紧急救灾对策总部进行统筹调度，并在灾区设立紧急救灾现场指挥部，以便就近指挥。内阁府作为应急管理中枢，承担汇总分析日常预防预警信息、制定防灾减灾政策以及中央防灾委员会日常工作的任务。各类突发公共事件的预防和处置，由各牵头部门各司其职、各负其责，实行相对集中管理。例如，内阁府牵头无明确主管部门负责事件的应急救援工作，经济产业省牵头负责生产事故的应急救援工作，总务省消防厅牵头火灾、化学品等工业事故的应急救援工作。

此外，全国47个都道府县、2000多个市町村相互签订了72小时相互援助协议。通过相互协作模式，日本联合防灾救灾和应急管理体制已经覆盖到基层组织。

俄罗斯：

建四级垂直管理机构横向协调纵向贯通

俄罗斯是世界上少数几个为了灾害的预防和管理，在各级政府中建立专门服务机构的国家之一。

自20世纪90年代初以来，俄罗斯逐渐建立了以总统为核心，以联邦安全会议为决策中枢，以紧急情况部为综合协调机构，联邦安全局、国防部、外交部、情报局等权力执行部门协调配合的垂直型应急管理体制。

联邦安全会议由总统直接领导，是保障国家安全的整个国家机制的核心，下设12个常设的跨部门委员会，职能涵盖了从国家安全情报的收集与分析、突发事件预测、制定应急预案，到形成实际决策、协调行动、决策效果评估等应急管理的全部环节。

紧急情况部是俄罗斯应对灾害事件的组织核心，主要负责自然灾害、技术性突发事件和公共安全事件的预防和救援工作，在必要时可调用本地资源，并可通过总理办公室请求获得国防部或内务部的支持。

在纵向组织体系上，俄罗斯在俄联邦、联邦主体（州、直辖市、共和国、边疆区等）、城市和基层村镇四级设置了垂直领导的应急管理机构。为强化应急管理机构的权威性和统一性，紧急情况部在俄联邦和联邦主体之间设立了8个区域中心，每个区域中心的应急管理工作由紧急情况部的区域分部负责。联邦、区域、联邦主体和城市紧急情况机构下设指挥中心、救援队、信息中心、培训基地等管理和技术支撑机构，确保紧急情况部发挥中枢协调作用。

在具体实施环节，俄罗斯还建有“全国紧急情况预防和应对体系（USEPE）”，覆盖了俄罗斯联邦的各个行政区划单位，形成了横向协调、纵向贯通的全国应急管理组织体系。

二、工业化国家应急管理体制的共性特点

统一领导与协调联动并举

对于应急管理工作，国外基本都由政府首脑担任最高领导，成立国家层面的管理机构并进行统一协调管理。例如，美国应急管理体制以总统为核心，以国土安全部为决策中枢；俄罗斯和日本由总统和内阁首相作为应急管理的最高指挥官。由国家最高领导统一领导应急管理工作，能较好地树立权威、调动资源并妥善处置。此外，美国、日本、俄罗斯等国均设立了中枢机构，采取纵横结合的网络式应急管理模式，注重地方管理体制系统与中央管理体制系统的对接，提升了紧急状态时的社会整体联动能力。

全过程管理和关口前移并行

西方发达国家注重将灾害事件的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等职责统一起来，真正实现了事件预防、应对和恢复的综合性和全方位性。同时加强关口前移，强调风险管理的重要性，从以事件管理为主向事件管理与风险管理并重转变，如美国推行国家战略风险评估，从更基础的层面避免或减少威胁国家和公众的事件发生。在英国，由内阁国民紧急事务秘书处制定“国家风险评估”工作规程，确定了五年内的风险并绘制了80个危害和威胁风险矩阵，提升了政府部门的应急准备能力和决策能力。

行政管理与社会化服务并存

在横向管理组织体系方面，注重发挥国家层面的应急协调能力；在纵向管理体系方面，注重发挥地方的管治作用与调动社会力量的参与。

在欧美主要发达国家，非政府组织、私人组织以及民众力量参与应急救援的情形非常常见。如美国特别注重发挥红十字会、红新月会、救世军等慈善性组织的作用，并成立“全国灾害志愿行动组织”，通过合作、沟通、协调、协作的方式参与到灾害事件救援中。日本《灾害对策基本法》明确了地方公共团体、区域公共团体、防灾重要设施的管理者及市民在防灾上的责任。

制度建设与程序化运作并重

经过长期的发展和完善，工业化国家持续加强应对突发事件的制度和法规建设，遵循流程管理思想，形成了包含监测预警、信息报告、应急处置、反馈评估、协调联络和社会动员等在内的制度体系。同时，加强制度的程序化运作，如美国应急现场指挥官的确认遵循以下程序：如果突发事件只是与一个单位有关，由最先到达现场的资深应急管理人员或事发辖区的主管担任；如果突发事件涉及多个单位，通常会根据法律规定来指定指挥官；如果突发事件范围较大或较复杂，负责单位应指派级别和资历更高人员接替先前人员担任现场指挥官，同时，先前的现场指挥官应提交一份现场应急工作开展情况的完整简报，并将指挥权限交接告知所有应急管理参与人员。这种程序化运作方式避免了负责人之间的推诿扯皮，在抢救生命、减少损失、消除恐慌和恢复秩序等方面具有重要作用。

三、对我国应急管理工作的启示

他山之石，可以攻玉。近年来，部分国家的应急管理工作取得了较大发展和进步，一方面是由于不断总结事件（事故、灾害等）应急管理经验教训，另一方面是由于持续完善法律体系和创新体制机制。因此，在借鉴国外体制特点和优势的基础上，可从加强政策研究、法律法规优化整合、宣传教育培训以及提升基层应急管理的基础性地位和社会化水平四个方面，进一步强化我国应急管理工作。

加强政策研究

应急管理工作是一项政策性很强的工作，涉及应急预防、准备、响应和恢复等环节，需要持续开展理论研究和创新，为顶层设计提供理论基础支撑。

一是建立健全政策研究专门机构。着眼于应急管理机构职能职责定位，统筹整合相关单位政策研究力量，优化政策研究团队。二是推动政策研究与课题研究深度融合。统筹各单位、各部门课题研究，协调建立应急管理课题数据库，避免重复研究。加强课题设计，提升课题研究的效能，增强政策研究的针对性和实效性。三是推动政策研究与法律法规标准的深度融合。推动将重大政策转化为法律法规和标准，为应急管理工作提供制度和法律保障，确保重大改革于法有据。四是加强应急管理政策研究交流。加强与其他部委和科研院校的沟通联系，发挥专家学者的理论优势，以更宽广的视野推动应急管理政策研究。建立健全调研成果、课题研究成果交流制度，提升政策研究的理论水平。

优化整合法律法规

西方主要发达国家在开展应急管理工作时坚持“立法先行”，通过立法工作明确了各层级政府的应急管理主体职能和处置权限，明晰了行政紧急权和公民合法权益，最大限度地调动了市场机制，减轻了政府的负担，确保了应急管理工作稳步推进。

当前，我国应急管理涉及的法律有以《突发事件应对法》为主的7部法律和10多部行政法规，这些法律和行政法规“专门性强、综合性弱”的特点较为突出，需要进一步优化整合，以适应将防灾减灾工作上升为国家应急管理工作层次的需求。同时，需要对现有法律、制度、措施、规划等进行修改完善。

一要加强应急管理立法框架体系研究。坚持高起点规划、高标准建设的原则，研究提出应急管理法制建设总目标、总框架，明确重点项目和完成时限，推动形成系统完备、内容科学、衔接配套、切实管用的应急管理法律体系。二要加快重点行业领域立法工作，围绕机构改革涉及的法律法规和应急管理薄弱环节，重点推进《突发事件应对法》《消防法》《安全生产法》《自然灾害救助条例》和《安全生产法实施条例》等法律法规的制修订工作，健全完善灾害保险法和再保险法。三要深入推进科学立法、民主立法。牢牢把握新时代应急管理的主要矛盾和突出问题，综合运用立改废释补短板、强弱项、防风险。健全立法起草、论证、协调、审议机制，探索建立基层立法联系点、委托立法、委托调研等制度。

加强宣传教育培训

增强公众的应急意识，提高其应急技能水平，加强宣传教育培训是必经之路。当前，我国的应急宣传教育培训，无论是广度还是深度，都与国外发展较快的国家有一定差距。因此，要以问题为导向，尽快补齐短板。

一要加强应急宣传教育。健全宣传教育网络，持续加大应急科普宣教“进校园、进社区、进厂矿、进农村”的工作力度；加大社会宣传力度，增强群众的安全意识，提高群众的自救互救能力；普及安全知识，营造“全社会普及、全社会参与、全社会受益”的浓厚氛围。二要加强学习培训。对应急管理工作相关领导、应急管理人员、应急救援人员、应急保障人员等开展学习培训，尽快熟悉应急职责、应急程序，提升应急能力。三要加强应急演练。通过常态化的应急演练，进一步完善各类应急机制，提高企业职工和社会公众应对各类突发事件的快速反应能力、应急处理能力和协调配合能力。

坚持重心下移

关于国务院机构改革方案的说明指出，按照分级负责的原则，一般性灾害由地方各级政府负责，应急管理部代表中央统一响应支援。这一说明基本明确了中央和地方在灾害管理方面的事权关系。同时，鉴于一般性灾害较多、特别重大灾害偶发的实际情况，应急管理工作的重心应坚持下移，更加突出基层应急管理的基础性地位。因此，一要优化各级地方政府资源配置，提高地方政府和基层相关部门独立处置一般性灾害的能力。二要逐步将应急管理工作与网格化管理结合起来。可借助安全生产网格，充分利用现代化信息技术和管理手段，提高应急管理精细化水平。三要增强基层的防灾救灾意识，提高其互助能力。不断拓宽应急管理中社会协同和公众参与的路径，将居民的“自救”、邻里社区的“共救”与政府的“公救”有机结合起来，突出“自救”与“共救”能力，稳步提升应急管理工作的社会化水平。