从“按条块”到走公共安全治理之路

●所谓公共安全是指除了特定人、特定空间以外，还会威胁到公共空间范围内不特定人群的安全。

●应急是对突发事件的应对处置和善后处理，公共安全体系强调以保证公共安全为基本目标，以灾害治理为主要工作形式，是关注特定区域的规划、运行、发展和管理过程的整体工作，强调在事物发展全过程中管控风险，防范和减少风险造成的损失。

●安全生产监督管理的重点将由单一的安全生产监管过渡到公共安全体系构建，从安全监管的隐患排查逐渐过渡到强调全过程的风险管控和防灾减灾救灾，从微观的对企业保姆式监管逐渐过渡到区域协同安全发展。

■谷 林

十三届全国人大一次会议表决通过了关于国务院机构改革方案的决定，批准设立应急管理部。国家机构改革的方向代表党中央对安全生产和应急的工作思路，对现有安全生产监督管理机构和未来安全生产工作发展将产生巨大影响。

习近平新时代中国特色社会主义思想提出，要“坚持以人民为中心”。机构改革中也蕴含着思路，那就是“简政放权、创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府”。

安全生产工作机构的改革思路其实在党的十九大报告中就已经阐述了，那就是：“树立安全发展理念，弘扬生命至上、安全第一的思想，健全公共安全体系，完善安全生产责任制，坚决遏制重特大安全事故，提升防灾减灾救灾能力。”在国务院机构改革方案未出台之前，大家可能还没有认真体会其深意，当看到机构改革方案后，顿时恍然大悟。机构改革方案反映了党中央、国务院对于安全生产工作的理解和思考已经和以前有所不同了，逐渐从“按条块”思考安全生产工作，变为“以人民为中心”筹划公共安全了。笔者认为，这种变化主要基于以下三方面考虑：

公共安全危机越来越多

2007年出台的《突发事件应对法》将突发事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生、社会安全四大类，没有公共安全的概念。

什么是公共安全？公共安全顾名思义是指公众的安全，但是这个定义比较模糊。笔者认为，所谓公共安全是指除了特定人、特定空间以外，还会威胁到公共空间范围内不特定人群的安全。

公共安全事故是指灾害、事故、事件发生后，不光在特定空间、对特定人造成损害，危害还发生了蔓延和辐射，造成公共空间不特定人群伤亡或财产损失的事故。这种事故容易对社会造成恐慌甚至动荡。比如，2015年“8·12”天津港瑞海公司危险品仓库火灾爆炸事故就是一起典型的公共安全事故。该事故造成165人遇难、8人失踪、798人受伤，304幢建筑物、12428辆商品汽车、7533个集装箱受损。

城市的公共安全问题尤为引人关注。1978年到2013年，我国城市化速度加快，城镇常住人口从1.7亿增加到7.3亿，城镇化率从17.9%提升到53.7%。京津冀、长三角、珠三角三大城市群以2.8%的国土面积集聚了18%的人口，创造了36%的国内生产总值。以广州市为例，2017年末，广州市常住人口1449.84万（实际人口高于这个数字），人口密度为1950人/平方公里，城镇化率为86.14%。城市的主要特征包括：

要素密度大。包括人口、建筑物、构筑物、物品、设备（装置）和人类活动等。比如，城市上下班高峰期的道路拥堵已经成为上班族无法忍受的痛了。

要素流动大。包括人员、货物、贸易、服务、信息等要素在城市内部的流动，包括向内和向外的流动。

脱序概率高。各类信仰、文化、观念、利益和结构之间的冲突容易造成社会秩序失控。

因此，公共安全危机在城市中表现得更为突出，城市人口、经济、基础设施、科技、文化等要素高度集中，社会运行的不稳定性成倍增长，安全生产隐患成倍放大，风险源之间的互动与影响关系复杂，这是复杂性的特征。还有网络性的特征，主要是指社会要素链接性增强，不同风险源之间的链接和交叉也同比例增多，当风险源被激活并影响其他社会要素变化时，就可能产生风险集群和风险网络，形成危机事件“耦合”，增大处置难度，可能形成更大更新的危机。

例如，2011年3月11日，日本东北太平洋地区发生里氏9.0级地震，继而发生海啸，该地震导致福岛第一核电站、福岛第二核电站受到严重的影响。3月12日，日本经济产业省原子能安全保安院宣布，受地震影响，福岛第一核电站的放射性物质泄漏到外部。4月12日，日本原子能安全保安院将福岛核事故等级定为核事故最高分级7级（特大事故），与切尔诺贝利核事故同级。福岛县在核事故后对县内所有儿童约38万人为对象实施了甲状腺检查。截至2018年2月，已诊断159人患癌，34人疑似患癌。

当前应急体系难以满足公共安全工作要求

我国初步建立了从国家到地方的多级应急处置体系，在一些应急处置中发挥了很好的作用。但是，当前应急体系还是存在诸多不足，不能满足公共安全危机处置的要求。

一是应急理念上无法满足公共安全体系建设要求。应急是对突发事件的应对处置和善后处理，公共安全体系强调以保证公共安全为基本目标，以灾害治理为主要工作形式，是关注特定区域的规划、运行、发展和管理过程的整体工作，强调在事物发展全过程中管控风险，防范和减少风险造成的损失。

二是工作重点不一样。应急管理的重点集中在事件发生时的紧急控制和处理阶段。应急管理的灾难前准备和灾后恢复主要是为事后反应和应对服务的，是为了更好、更快地反应；恢复是对灾难造成后果的即时性、被动性的活动，是应对活动的自然延伸。而公共安全管理的预防、准备、应对和恢复是建立在防灾、减灾思想基础上的，它关注的是全过程，是主动预防和应对的，简单来说，就是“源头治理、动态管理、应急处置”。

三是应急体系中，因为“条条”、“条块”、“块块”的分割，安全监管体系存在各种类型的监管盲区和空白点，导致在应急中存在单打独斗、各自为政、推诿扯皮和“孤岛效应”等问题，应急效率和水平不高。主要有以下问题：

1.应急体系：因为条条块块的限制，各部门各自为政、无法形成合力；

2.预警体系：当前对自然灾害和安全生产的预警体系不健全，无法提前预测或者早期介入，存在被动应付的现象；

3.应急装备：专业化装备建设不够，技术手段不足，过于依靠人力；

4.物资保障：物质储备、调用、征用和保障能力不足；

5.信息传播：应急信息发布和传播能力不足，不善于引导和发挥新媒体作用；

6.公众：公众意识淡薄、自救互救能力总体薄弱，知识和技能储备不够；

7.协同能力：只是依靠政府行为，企业、市民、社会组织的参与协同度不够，协同机制有待健全。

以公共安全为目标统筹安全发展

从应急管理部门职责来看，同时纳入了自然灾害和事故灾难两类灾害的治理和安全生产综合监管及对工矿商贸企业的安全生产监督管理工作。笔者认为，未来的应急管理部门职责是包括安全生产日常监管在内的公共安全治理。

过往的安全生产监管“条条分割”过于严重，通过合并相关部门职责，减少监管盲区和职责重叠等现象，形成以公共安全为目标，安全监管职责分明、分工合作的监督体系。安全生产监督管理的重点将由单一的安全生产监管过渡到公共安全体系构建，从安全监管的隐患排查逐渐过渡到强调全过程的风险管控和防灾减灾救灾，从微观的对企业保姆式监管逐渐过渡到区域协同安全发展。

以公共安全为目标，统筹安全发展工作，以公共安全建设为抓手，加强政府、企业、社会的共同治理，推进安全发展。比如，要充分发挥保险公司的作用，提高灾害恢复能力、应急战斗力和保障能力等。

笔者认为，未来将围绕“灾”来构建公共安全治理体系。一是建立预防体系，要完善国家、省、市、县（区）、乡镇（街道）、村（社区）六级预防体系，以生产安全、消防安全、森林防火、地质灾害等为重点建立预防体系，特别是要打通“最后一公里”，强调社区末梢的安全预防工作。二是建立预警体系，特别是要建立基层预警体系，包括县（区）、乡镇（街道）、村（社区）三级监测“哨点”，依托新一代移动互联网、物联网技术建立自动预警体系。三是建立应急处置体系，整合消防、森林防火、安监、公安、卫生等部门组成常态和非常态应急处置体系。四是建立高效指挥体系，应用现有互联网技术提高应急处置反应能力、效率和决策水平。五是建立灾害恢复体系，实现生产生活秩序的快速恢复，目前这一领域的研究尚不充分。

公共安全的涉及面非常广，关系到政府、企业、社会乃至每个人，不是政府一家的事情，而且单凭一家也做不好，需要把企业、社会、群众拉入整个治理范畴，形成共同治理的局面。未来的公共安全治理就是坚持预防第一，在全面摸查风险源的基础上，利用大数据技术，对自然灾害、事故灾害等公共安全危机进行预警、预测，整合各方资源防灾减灾救灾，保护人民安全，尽量将损失降到最低。

（作者单位：广州开发区安监局执法监察分局）