油气管道监管亟须建立综合保护体系

——访国务院发展研究中心产业经济研究部研究员梁仰椿

张一鸣

　　近期油气管道安全引起中央高度关注，各地相继开展对油气管道隐患的排查，一些处理难度较小的问题已经基本解决，但一些涉及到多方利益的问题进展缓慢。9月1日，国务院安全监管委员会下发《国务院安委会关于深入开展油气输送管道隐患整治攻坚战的通知》，要求在三年内解决油气管道的隐患问题。如何完善相关政策法律，进一步明确相关各方责任和义务，通过顶层设计建立起长效机制？中国经济时报记者专访了国务院发展研究中心产业经济研究部研究员梁仰椿，他认为当前应尽快建立起油气管道的综合保护体系。

　　油气管道监管应上升到国家安全层面

　　记者：各地近期在对油气管道隐患的排查过程中均发现了一些问题，包括对油气管道的占压和打孔盗油现象等，你认为《石油天然气管道保护法》（下称《管道保护法》）在实施过程中并未发挥应有作用的原因是什么？

　　梁仰椿：从《国务院安委会关于深入开展油气输送管道隐患整治攻坚战的通知》（下称《通知》）看，相关的管道问题已经被相关部门知悉，这些问题的存在既有管道本身的物理梳理，也和中国管道近几年发展很快有关系。中国现在是全球能源消费的第二大国，对石油和天然气的需求增速很快，推动了油气管网的快速发展，相比之下监管体系建设相对落后。

　　《管道保护法》在实施过程中并未发挥应有作用的原因是多方面的，首先，虽然现在国务院安全生产委员会牵头负责油气管网运行安全，但没有像欧美发达国家一样上升到国家国土安全的高度。企业实际承担油气管网安全的主要责任，必然导致出现许多国家监管不到的死角，企业自身很难实现在成本和安全上的平衡，这在城市燃气管网上体现得尤其明显。近几年城市燃气发展很快，一些地方的管网被完全交给私营企业规划、建设和运营，对此国家安全监管的信息不全面、不对称，存在很大安全隐患。

　　油气管道行业的规则和标准不能由企业来主导，应上升到国家安全的层面，企业只在事实上承担监管安全的责任；其次地方政府的协调能力有限，安全保护的队伍相对薄弱，再加上缺乏利益，对加强管道保护的积极性也不强；再次，现有体制上油气管网的管理企业是主体，这些企业大多属于垄断企业，经营业务与保护管道安全互相交叉，企业需要平衡成本与安全，在自身认为没有安全隐患的情况下理所当然偏重经营活动；最后是《管道保护法》的执行力度比较弱，目前国家整体上的法律约束力不够，最终执行力的改善有待于执法大环境的改善。

　　建立覆盖国家、地方、企业的综合安全保护体系

　　记者：如何通过顶层设计，激发地方政府参与管道保护的积极性？

　　梁仰椿：长距离油气管网跨越多个省份，即便将油气管道安全上升到国家层面，地方政府的作用依然很大。中国可以借鉴欧美发达国家的经验，明确国家主管部门、地方政府和企业的责任。美国国土安全部和运输部都专门设有关于管道安全的机构，各个州都有相关立法和措施，法律法规非常完善，一些州的法律甚至严于国家层面的法律，如果各州出现问题，惩罚力度很大。与此同时，联邦政府下拨相关预算给各州，各州需要每年度详细说明资金的用途。

　　核心问题是要从体制上根本解决油气管道安全的问题。长远看，一是成立国家管网公司，把垄断环节从企业的经营业务中剥离出来，管网公司保证相关企业公平进入管网的权利，保护管网的运行安全；二是国家要建立分层次的管道安全保护体系，在发挥国务院安全生产委员会统一的强有力职能的同时，应该成立国家级的管网监管机构，将目前分散在各部门的职能集中起来，国家层面必须掌握全国和地方管网的所有详细信息；三是地方的监管必须落实到地方相应的监管部门，并将城市管网纳入到监管体系；最后还应明确规定油气公司的监管权责，并对地方的其他市政管网与油气管网进行统一规划和建设。最终建立起覆盖国家、地方、企业的全面和综合的安全保护体系。

　　可引入第三方监督机构

　　记者：《通知》最大的亮点之一是对地方政府责任的明确，但对于一些核心的问题，比如解决占压隐患需要的资金如何解决、更改管线之后的路由如何确定等细节问题，并没有具体的操作方案，对此你有何建议？

　　梁仰椿：理顺体制机制是解决问题的关键。从实际操作层面看，国务院安全生产委员会目前作为主要的协调和管理机构，应当给地方施加压力，加大对地方领导的安全考核；为保证地方的管网安全保护有力，中央需要设立专项资金，支持地方相关监管机构的运行，这部分资金可由企业上交及财政资金共同组成；国家要尽快掌握覆盖全国的非常详细的国家管网信息，要求所有相关企业都要向国家上交非常详尽的管网图；在拆迁等问题上，可以借鉴电网、水电建设的成功经验；尽快建立起行业安全技术标准，并尽快落实；还要鼓励企业充分运用相关技术手段保护安全，比如通过互联网信息技术进行监控、检测和预警等。

　　中国正处在工业化中后期，能源需求快速上升的阶段，现在全面重视管网系统的安全应该说不晚。中国现在已经具有油气管道保护的基本法律，在此基础上还一定要有国家安全部门的强力监控。在现阶段国家层面并没有足够的财力、物力和人力对地方和企业实施监管的情况下，可以考虑引入第三方监督机构进行监督。