加强放射卫生监管的对策与建议
加强放射卫生监管的对策与建议
当前，我国放射性职业病防治工作处在开展的关键时期，形势较为严峻。《国家职业病防治规划（2009—2015年）》对放射工作人员个人剂量监测、健康体检等提出了明确的规划目标。《中华人民共和国职业病防治法》则赋予了安监部门对非医疗放射性职业病防治的监管职能。安监部门应不断完善相关法律法规，建立并健全技术支撑体系，提高监管能力。
■张伟军 曹 磊
随着我国核能与核技术应用的迅速发展，放射性职业病防治工作也受到广泛的关注，这项工作事关劳动者的生命安全，事关经济发展和社会稳定。当前，我国放射性职业病防治工作处在开展的关键时期，形势较为严峻。《国家职业病防治规划（2009—2015年）》对放射工作人员个人剂量监测、健康体检等提出了明确的规划目标。《中华人民共和国职业病防治法》则赋予了安监部门对非医疗放射性职业病防治的监管职能。安监部门应不断完善相关法律法规，建立并健全技术支撑体系，提高监管能力。
核能与核技术现状及发展
目前，我国核能与核技术广泛应用于核电、探伤、化工材料改性、石油勘探、航空航天、辐照育种、辐照保鲜、放射诊疗、海关缉私等领域。其应用总体情况为：放射工作单位8万余家，其中包括非医疗放射工作单位，例如核电站、核燃料循环设施（铀矿开采、铀矿水冶、铀的浓缩和转化、燃料制造、反应堆运行、燃料后处理、核燃料循环研究）、大型辐照装置、加速器和其他核技术工业应用等。从业人员30余万人。射线装置12万余台，其中放射诊疗设备8万余台。放射源约5万枚，1300万居里。非密封放射性物质年用量达到2700居里。各类放射性事故年均30起，其中80%为放射源丢失事故。
2004年，我国的核电发展政策由“适度发展核电”转变为“积极推进核电建设”。《国家核电发展专题规划（2005—2020年）》提出，到2020年，我国新投产核电装机容量约2300万千瓦，相当于23个百万千瓦级核电机组投入运营并网发电。目前，我国有9个核电基地，31个商业机组在运行，全世界69个在建机组中有24个在我国。
相关法律体系的变迁
自1956年我国将同位素应用研究列入《十二年科技发展规划》起，我国放射卫生监管法律体系经历了5个历史阶段。
第一阶段是从1956年至1989年，主管部门为卫生部、公安部和国家科委，其间颁布的法律法规有《放射性工作卫生防护暂行规定》《放射性同位素工作卫生防护管理办法》及《关于加强放射性同位素和射线装置放射防护管理工作的通知》。对放射性同位素、放射工作人员、医疗照射、食品卫生及核工业卫生等实施管理是这一时期开展的主要工作。
第二阶段是从1989年至2001年，主管部门为卫生部、环保总局和公安部，其间颁布的法律法规有《放射性同位素与射线装置放射防护条例》，还有卫生部陆续制定和修订的20多项部门规章和规范。对放射性同位素与射线装置生产、使用、销售中的放射防护实施监管是这一时期开展的主要工作，并一直延续到现在。
第三阶段是从2001年至2004年，主管部门为卫生部、环保总局和公安部，其间颁布的法律法规有《放射事故管理规定》《放射工作卫生防护管理办法》《放射防护器材与含放射性产品卫生管理办法》《职业病防治法》等相关配套规章。
第四阶段是从2004年至2011年，主管部门为环保总局、卫生部和公安部，其间颁布的法律法规有《放射性同位素与射线装置安全和防护条例》《放射性同位素与射线装置安全许可管理办法》《放射源分类办法》《射线装置分类办法》《放射性同位素与射线装置安全和防护管理办法》《放射诊疗管理规定》《放射工作人员职业健康管理办法》《建设项目职业病危害分类管理办法》《核电站周围居民健康与卫生监测工作指南》等。
第五阶段是从2011年至今，主管部门为环保部、国家安监总局、卫生部和公安部，其间颁布的法律法规有《工作场所职业卫生监督管理规定》《职业病危害项目申报办法》《用人单位职业健康监护监督管理办法》《职业卫生技术服务机构监督管理暂行办法》《建设项目职业卫生“三同时”监督管理暂行办法》等。
监管部门架构与职责
环保、卫生、安监和公安部门依法分别对我国核设施安全、辐射安全及辐射环境保护、医疗机构放射性职业病防治，非医疗机构放射性职业病防治，以及放射性物质的防丢、防盗和运输安全等实行监管。
环保部门中央级监管机构为国家核安全局和核与辐射安全监督站，省级监管机构为各省核安全局或辐射安全管理处，中央技术支撑机构为环保部核与辐射安全中心和环保部辐射环境监测技术中心，省级技术支撑机构为辐射环境监督（监测）站，监管范围涉及核安全、辐射安全、辐射环境保护、核与辐射事故应急等。执法依据为《放射性污染防治法》《放射性同位素与射线装置安全和防护条例》。部门规章为《放射性同位素与射线装置安全许可管理办法》《放射源分类办法》《射线装置分类办法》《放射性同位素与射线装置安全和防护管理办法》。
卫生部门中央级监管机构为职业卫生与放射卫生管理处，省级监管机构为卫生监督处（所），中央技术支撑机构为中国疾控中心辐射安全所，省级技术支撑机构为疾病预防控制中心或职业病防治院（所），监管范围涉及医疗机构放射性职业病危害控制的监督管理、核事故医学应急、食品和饮用水放射性监测等。执法依据为《职业病防治法》《放射性同位素与射线装置安全和防护条例》。部门规章为《放射诊疗管理规定》《放射工作人员职业健康管理办法》《建设项目职业病危害分类管理办法》《核电站周围居民健康与卫生监测工作指南》。
安监部门中央级监管机构为职业健康司，省级监管机构为职业健康处，中央技术支撑机构为中国安全生产科学研究院，监管范围涉及非医疗机构放射性职业病危害控制的监督管理。执法依据为《中华人民共和国职业病防治法》。部门规章为《工作场所职业卫生监督管理规定》《职业病危害项目申报办法》《用人单位职业健康监护监督管理办法》《职业卫生技术服务机构监督管理暂行办法》《建设项目职业卫生“三同时”监督管理暂行办法》。
公安部门中央级监管机构为治安管理局，省级监管机构为治安管理支队，监管范围涉及放射性物质的防丢、防盗等。执法依据为《放射性污染防治法》《放射性同位素与射线装置安全和防护条例》。
相关法律体系待完善
《放射性同位素与射线装置安全和防护条例》《中华人民共和国职业病防治法》均有条款分别指出具体管理办法由国务院制定或依照国务院有关规定执行，但至今相关管理办法及规定尚未出台。卫生部和国家安监总局颁布了一系列与放射性职业病防治有关的规定，但缺少上位法的支持，势必会对我国放射性职业病防治监督执法力度造成影响。
国家安监总局虽对放射性职业病防治监管工作制定了具体规定，但欠全面系统，不能完全体现出放射性职业病防治的专业特殊性和监管特殊性。特别是对放射工作人员培训、个人剂量监测和健康监护档案建立及保存等方面都没有作出系统和全面的规定，致使用人单位无法可依，执法人员较难依法对放射性职业病防治实行系统监管。
技术支撑体系待健全
非医疗机构放射性职业病防治监管职责已从卫生部门移交到安监部门，但技术支撑机构没有一同划转。部分省市虽正在着手筹建技术支撑机构，但由于政策支持力度不够且发展速度缓慢，导致机构支撑能力薄弱，很难在短时期内满足监管工作的需要。
同时，安监部门还缺乏具有放射卫生相关专业经验的监管人员，以致不能很好地开展放射性职业病防治监管工作。因放射卫生的专业特殊性及政策支持力度不足等原因，造成支撑机构招聘相关专业技术人员非常困难，绝大部分支撑机构缺乏放射卫生专业技术人员。
防治工作应提高重视
尽管核能与核技术得到迅猛发展，但放射性职业病防治工作却未能得到相应的重视，存在一定的隐患。火车、地铁和航空系统大量使用放射性安检设备，其中存在防护帘老旧或破损，安检人员站位不合理，防护意识淡薄，缺乏监管等问题，安检工作人员的剂量水平有可能达到或超过国家标准限值（20mSv/a）。
近年来，全国放射性作业人员的个人剂量监测率徘徊在60%上下，核燃料循环相对较高，其他放射性行业普遍低于60%。矿山高放射性氡照射仅有部分单位选择性地开展了个人剂量监测，与国家规定的监测率达到85%以上的目标相差甚远。在岗期间放射性作业人员健康体检率也较低，多年来在全国范围内一直保持在65%上下。
高氡照射危害待关注
由于我国非铀矿山放射性氡职业病危害水平调查没有系统开展，致使矿山氡造成的放射性职业危害长期得不到有效防治，大量矿工长期接受氡的放射性照射，对矿工及其后代的健康造成严重影响。
非铀矿山主要包括煤矿、锡矿、金矿、铁矿、磷矿等，从业矿工约4000万人，其中，15%的矿工辐射剂量水平长期超过国家标准限值（20mSv/a）。矿山放射性氡所致矿工职业照射年剂量水平远高于核工业（3mSv/a）、核电站（2mSv/a）、核与辐射技术应用职业人员（2mSv/a）的年剂量水平，甚至超出铀矿山工作人员的年剂量（10mSv/a）水平。
矿工长期在高氡暴露地区作业导致健康受到严重损害，是早已被证明的事实。高氡照射危害涉及人群数量巨大，内照射剂量水平高，辐射损伤具有长期性和潜伏性。其中，主要原因是放射性氡协同粉尘形成的危害。较为典型的案例是云南个旧锡矿矿工肺癌，发病率已高于一般人群的20至30倍，且呈持续高发态势。
放射卫生监管须加强
上世纪60年代，卫生部开始对我国放射卫生实行监管，并积累了非常丰富的经验，可以借鉴并延续。同时，我国与国际放射卫生标准体系一脉相承，也可采纳或参照国际上通行的办法开展工作。众所周知，放射卫生监管与普通职业卫生监管相比具有较强的专业性，因此，若实现放射卫生职业健康风险评估将具备以下条件：完整的放射防护理论体系。统一剂量限值标准，尽管电离辐射种类繁多且照射方式各异，但无论何种射线和何种方式照射，其剂量限值标准惟一。明确辐射剂量与健康效应关系。准确的辐射种类、照射方式和辐射剂量的计算方法。通过标准来规定各类放射工作场所分区管理，并建立纵深防御体系。
《中华人民共和国职业病防治法》《关于职业卫生监管部门职责分工的通知》等法规和文件赋予安监部门对非医疗机构放射性职业病危害防治的监管职能，并规定对放射性作业职业病危害的防治工作实行特需管理，其主要职能是：对用人单位放射性职业病防治进行监督检查。对新建、改建、扩建的非医疗放射性工程项目和技术改造、技术引进项目的职业卫生进行“三同时”监督检查。监管用人单位放射性职业危害项目申报工作。对放射卫生检测和评价技术服务机构进行资质认定并对其实行监管。指导并监督用人单位开展放射卫生培训工作，包括职业卫生技术服务机构的专业技术人员的技术能力培训、用人单位职业放射工作人员的法规培训及放射卫生相关知识的培训。监督检查用人单位依法建立放射卫生检测、评价、劳动者职业健康监护、个人剂量监测等管理制度。监督检查用人单位提供职业放射工作人员健康损害与职业史、职业危害接触关系等相关证明材料。
笔者建议将《放射性作业劳动保护条例》列入国务院的立法计划，同时制定出《非医用放射性职业病防治管理办法》《放射工作人员健康管理办法》等管理规章，切实把《中华人民共和国职业病防治法》有关放射性作业特殊管理的要求落到实处。另外，各级政府和安监部门还需加大支持力度，引进放射卫生专业技术人员，并注重加强人员培训，提高监管能力。各级安监部门应根据具体工作需要，健全技术支撑体系，不断提高技术支撑能力。各级安监部门应按照相关法律法规的要求，加强用人单位放射性职业病防治的监管。督促用人单位完善放射性作业职业病防护设施和措施，加强人员管理和培训，严格落实岗前、岗中和离岗时的健康体检制度，按照标准开展个人剂量监测，建立并完善放射工作人员健康监护档案等。针对非铀矿山放射性氡的职业病危害，各级安监部门应组织开展该病症的危害水平调查。通过高氡暴露个人剂量监测，全面掌握我国该职业病危害的现状，并尽早制定出控制方案。通过采取场所通风、场所氡浓度监测等措施，逐步降低矿工井下作业氡暴露的浓度，维护矿工的健康权益。
我国放射卫生监管法律体系经历的
1956年~1989年
卫生部、公安部、国家科委主管
颁布的法律法规：
《放射性工作卫生防护暂行规定》
《放射性同位素工作卫生防护管理办法》
《关于加强放射性同位素和射线装置放射防护管理工作的通知》
1989年~2001年
卫生部、环保总局、公安部主管
颁布的法律法规：
《放射性同位素与射线装置放射防护条例》
卫生部陆续制定和修订的20多项部门规章和规范
2001年~2004年
卫生部、环保总局、公安部主管
颁布的法律法规：
《放射事故管理规定》
《放射工作卫生防护管理办法》
《放射防护器材与含放射性产品卫生管理办法》
《中华人民共和国职业病防治法》相关配套规章
2004年~2011年
环保总局、卫生部、公安部主管
颁布的法律法规：
《放射性同位素与射线装置安全和防护条例》
《放射性同位素与射线装置安全许可管理办法》
《放射源分类办法》
《射线装置分类办法》
《放射性同位素与射线装置安全和防护管理办法》
《放射诊疗管理规定》
《放射工作人员职业健康管理办法》
《建设项目职业病危害分类管理办法》
《核电站周围居民健康与卫生监测工作指南》
2011年至今
环保部、国家安监总局、卫生部、公安部主管
颁布的法律法规：
《工作场所职业卫生监督管理规定》
《职业病危害项目申报办法》
《用人单位职业健康监护监督管理办法》
《职业卫生技术服务机构监督管理暂行办法》
《建设项目职业卫生“三同时”监督管理暂行办法》
