借鉴欧美国家经验 扎实推进高危险化学品企业过程安全管理
借鉴欧美国家经验 扎实推进高危险化学品企业过程安全管理
■韦国海
近年来，国家安全监管总局积极推动和倡导我国化工企业实施过程安全管理，先后发布了《化工企业工艺安全管理实施导则》（AQ/T 3034-2010）和《化工企业过程安全管理指导意见》（安监总管三〔2013〕88号），组织开展了有关的培训，召开了两届中国国际化工过程安全研讨会。过程安全和过程安全管理受到了广泛关注。
那么，什么是过程安全？什么是过程安全管理？它与传统的职业安全和安全生产管理有哪些不同？什么是体现在过程安全管理中的风险管理和系统管理思想？实施过程安全管理有什么作用和意义？这些问题，至今仍有不少人，包括一些企业负责人并不十分清楚，也很少有较系统的介绍。一些有关过程安全管理的概念和术语，在使用和理解中，也不是很一致。因此，研究这些问题，对于认识过程安全管理的意义，把握过程安全管理的本质，提高实施过程安全管理的主动性有着积极作用。
1 过程安全和过程安全管理
的概念及由来
过程安全和过程安全管理是美国首先提出和使用的两个概念。为了预防和控制危险化学品重大事故，美国于1992年专门针对高危险化学品企业制定了一部过程安全管理的行政法规。
过程安全是指：在危险化学品的生产、储存、使用、处置和转移等生产经营活动中，如何预防装置和设施可能发生的危险化学品意外泄漏及可能引发的火灾和爆炸事故，造成对企业员工和社区居民的伤害以及环境的破坏和财产的损失。过程安全主要关注的是承载危险化学品生产、储存、使用、处置和转移等活动的装置和设施的安全。即装置和设施本身是否存在影响安全的设计缺陷，如何预防可能发生的意外泄漏事故？
过程安全管理就是运用风险管理和系统管理思想、方法建立管理体系，在对过程系统进行全面风险分析的基础上，主动地、前瞻性地管理和控制过程风险，预防重大事故发生。过程安全不同于职业安全。职业安全主要关注人员的安全，强调增强人的安全意识，注重行为安全管理。海因里希法则提示人们控制和减少小的事故，可以减少和消除大事故的发生，就是职业安全管理重要的指导思想。
我国的安全生产管理包含了过程安全和职业安全两方面。两者重点关注的对象和管理方法不同，但又相互关联，相互影响。职业安全所强调的安全文化建设，增强人的安全意识，重视行为安全等，对于过程安全管理同样重要。
过程安全（Process Safety），也有人把它翻译为“工艺安全”。但是，我们所说的过程安全不仅涉及物料安全、反应安全等工艺安全问题，还必须考虑设施设备、电气仪表、自动控制等可能引发的安全问题。过程安全目标的实现，需要工艺、机械、电气自控等各专业工程师的共同努力。因此，把“Process Safety”翻译为过程安全，更能准确对应原意。
还有人把过程的概念等同于传统意义上的化工过程，即化工产品加工制造的过程。由此，把过程安全管理的范围理解为仅适用于化工产品的生产过程，这是不全面的。前已述及，过程安全管理的范围包括危险化学品生产、储存、使用、处置和转移等在厂区内的各种生产经营活动，包括承载这些活动的装置和设施以及运行所需要的设备、建筑物、管道、机械、卸载码头、防波堤、仓库等。我国划定为危险化学品重大危险源的所有装置、设施和场所，如石油库等，均适用于过程安全管理。
20世纪80年代，欧美国家从许多惨痛的事故教训中逐步认识到过程安全的重要性，认识到良好的职业安全绩效并不意味着过程安全风险得到了有效控制，开始研究制定相关的法律法规。一些行业的社团组织，如美国化学工程师协会、英国化学工程师协会等，积极组织开展和促进了一系列有关过程安全管理方法和技术的研究。美国化学工程师协会于1985年专门成立化工过程安全中心（CCPS），通过与设计者、施工者、操作人员、安全专家和学术界的紧密联系，组织召开了与过程安全有关的各类专题讨论会、研讨会，编写了一系列用于指导实施过程安全管理的指南性书籍。
欧盟于1982年6月颁布了《工业活动中重大事故危险法令》（82/501/EEC）。为铭记发生在意大利塞维索地区的毒物泄漏事故，该法令也被称为《塞维索指令》。1996年、2003年和2012年经历了三次修订，形成了现行版本的《塞维索指令Ⅲ》。
《塞维索指令Ⅲ》吸取了欧美企业在全球范围内发生的重大危险化学品事故经验教训，衔接了有关国际公约的规定，经历了三次重大修订，是一部比较全面、综合、完善的预防和控制危险化学品重大事故的法规文件，提出的管理思路和措施的整体架构，值得我们研究和借鉴。比如，规定企业应向主管当局提交全面情况报告，以书面形式制定并提交重大事故预防制度，要列明企业预防重大事故的总体目标和实施原则、管理层的作用和责任，建立安全管理体系，致力于管理和控制重大事故危害，确保实施高水平的安全防护。企业经营者必须在正式文件上签字，声明并承诺确保重大事故预防政策得到正确实施。企业还必须提交安全报告和应急预案，详细描述可能发生的重大事故剧情（也称事故场景）及发生的概率和条件，包括简述可能引发每一个重大事故剧情的各种事件，要确定是装置内部原因，还是外部原因，或是地震、洪水这样的自然原因等。这样的详细程度和深度，企业必须通过系统的风险分析才可能做到。
该法规把查明企业存在的所有安全风险、风险大小、应当采取具有针对性的预防措施，这些预防和控制危险化学品重大事故最重要的工作，全部推给了企业，责成企业去完成，并要求企业负责人承诺确保预防重大事故的各项措施得到正确实施。这样的管理思路，显然有利于落实企业的主体责任。
美国职业安全健康管理局于1992年颁布了联邦法规《高危险化学品过程安全管理》（PSM）。根据有关法律要求，美国环境保护署于1996年，在PSM的基础上颁布了《化学品事故预防规定》，也称为《风险管理计划》（RMP)。
PSM重点规定了企业应做好的一系列重要的过程安全管理要素，侧重于对企业内部管理的要求；RMP增加了对环境释放风险的管理要求，规定企业必须制定和提交风险管理计划，体现了对企业外部环境的关注。这两部法规在法律框架下协调配合，构成了美国对高危险化学品企业全方位监管的法规措施。
对欧盟的《塞维索指令Ⅲ》和美国的PSM加上RMP构成的管理体系进行比较，两者的管理思路基本相同，管理规定有所不同。《塞维索指令Ⅲ》更全面、严密和完善。据介绍，2013年，根据美国总统的要求，美国的PSM和RMP法规已开始修订。由美国提出的过程安全管理的理念、思想和方法，在全球危险化学品企业得到了普遍认可和应用，并得到不断发展。需要提及的是，欧盟的《塞维索指令Ⅲ》和美国的PSM及RMP，都是针对具有高风险的危险化学品企业制定的，并不要求其他危险化学品企业必须遵守，并给出了明确的划分标准。
实行区别对待、分级管理，把高风险企业管好，而对其他企业不提过于严厉的要求，以减少企业负担，支持企业发展。这样的做法值得借鉴。
2 过程安全管理的理念
和思想、方法
过程安全管理的基本思路是通过全面识别过程潜在的危险，分析危险产生的原因和可能带来的不利后果，评价风险，消除或降低风险，进而围绕管理和控制过程风险的目标，建立管理体系，实施主动的、前瞻性的管理，并通过定期审计不断改进管理。
过程安全管理有什么特别之处呢？什么是体现在其中的风险管理和系统管理思想？
（一）风险管理思想。“过程安全管理是基于风险的管理”表达的就是这个思想。风险管理旨在恰当地应对风险，提高风险应对的效率和效果。风险管理一般包括——
1.收集风险管理的相关信息。
2.确定风险准则。根据法律法规和应当考虑的相关因素，制定一个本企业的评价风险重要程度的标准。如业界常说的企业的“风险矩阵”。
3.开展风险评估。风险评估可进一步细分为风险识别、风险分析、风险评价。即识别存在的危险，分析危险产生的原因及可能导致的后果，评价风险等级，并与风险准则进行对比。风险识别通常采用定性分析方法，而风险分析和风险评价常常要用半定量和定量分析方法。风险评估包括风险识别、风险分析、风险评价，也常常统称为“风险分析”或“危险分析”。
4.选择风险应对措施。如修改设计、增加保护措施等，消除或降低风险。需要注意的是，选择风险应对措施应当考虑成本和效率因素，把风险降低到允许的范围。安全防护措施不是越多越好。
5.建立管理系统，控制过程风险，并持续改进。风险评估是风险管理的关键环节。风险评估要解决的问题，就是了解过程系统有哪些方面或环节存在危险可能造成事故，事故发生的可能性有多大，会产生什么样的后果，从而正确决策。
人们从大量实践中体会到：如果事先能对装置和设施进行系统深入的风险分析，找出可能存在的危险，并对潜在的危险采取相应措施，能够大大提高生产过程的安全性。
很多事故与操作工的操作有关，但是一味地指责操作工是不恰当的，也是不公平的。既然某个地方存在操作失误就可能导致事故，那么，为什么不在设计阶段通过分析发现潜在的危险，采取相应的安全措施呢？按照过程安全管理理念，生产过程应该是“用户友好”的，至少是当发生操作失误时不至于导致重大事故及人员伤亡，系统能够安全停车。
如果运用适当的危险分析方法对装置和设施的设计、安装、开车、停车、正常运行、检修等阶段进行分析，几乎可以发现过程存在的所有危险。识别出可能存在的危险，安全问题就解决了一半，再加上采取措施，则发生事故的可能性将大为降低。这就是风险分析的意义。
美国的PSM法规强调：过程危险分析是过程安全管理程序中最重要的一个管理要素。我们应当宣传和强化这个理念。
风险管理的思想在全球众多行业得到了广泛应用。国际标准化组织ISO还发布了关于风险管理的系列标准，系统阐述了风险管理的原则。基于这一思想，欧美国家在涉及危险化学品的工程设计中普遍运用了“基于风险的性能化设计”方法。如在总图布置确定装置和建筑物的安全距离时，通过风险评估，分析可能发生的火灾、爆炸和有毒物泄漏等事故，根据风险程度，选择和确定相应的控制措施和技术参数，进行“量体裁衣”式的工程设计，避免出现“不够安全”或者“太安全”的工程设计。
危险分析方法有很多种，其选用应当与过程的危险程度和复杂程度相对应。常用的有故障假设法、检查表法、故障假设/检查表分析、故障模式与影响分析、危险与可操作性分析、保护层分析、故障树分析、事件树分析，等等。其中， 危险与可操作性分析，即HAZOP分析，由于其系统性和结构性的显著特点而被广泛应用。
HAZOP分析能够深入地识别化工过程存在的危险，系统性、结构性地揭示可能发生的事故剧情，几乎可以发现各种可能的异常工况。其分析结果不仅可作为改进和完善工艺系统设计的依据，还是企业实施过程安全管理的重要基础资料，是制定操作规程的依据。HAZOP分析识别出的重大事故剧情，由于已经细致分析了事故发生、发展的机理，在此基础上编制的应急预案具有针对性。由于已经查明装置所有潜在危险的部位，可以确定日常安全监管的重点。开展HAZOP分析，在设计阶段有助于提高新建装置的本质安全水平，在运行阶段有助于提升安全管理水平。国外所有涉及危险化学品的大型建设项目，在设计阶段几乎无一例外都要进行HAZOP分析。
（二）系统管理思想。
1.有明确的管理目标。过程安全管理以预防装置和设施可能发生的危险化学品意外泄漏及可能引发的火灾和爆炸事故为管理目标。所有管理要素紧紧围绕管理和控制过程风险开展工作，实施主动的、前瞻性的管理，提高对事故预防和应变的能力。
2.要对装置和设施实行全生命周期管理，包括工艺和装置系统研发、设计、建设、运行、维护，直至报废拆除。强调要从设计抓起，首先建设“本质上更安全”的工艺和装置系统，有本质安全的设计加上运行阶段的管理，才能实现过程安全目标。
3.过程安全管理以有效的信息为基础。各个管理要素通过信息的传递与反馈，相互响应，相互协调，整体构成一个运转有效、反应敏捷的控制风险、防范事故的管理系统。“过程安全信息”的重要性就在于此。再如，过程变更可能产生的对其他管理要素，如对操作规程、人员培训、应急计划与应急反应等的影响，必须及时传递到有关各方，得到响应。
4.过程安全管理要与企业生产经营的主体活动融为一体，形成与生产经营活动一体化的管理体系。通过把管理制度和程序嵌入或融入生产经营的主体活动中，使过程安全管理的各项内容成为企业各层级、各部门日常工作的一部分。
这个理念和做法，在我国和欧盟合作开展的危险化学品安全管理研究有关报告中及第二届中国国际化工过程安全研讨会上欧盟专家的发言中，均有论述和介绍，与我们强调“管生产经营必须管安全”的原则是一致的。
5.对管理系统实施持续改进。一个不经任何审计的管理系统的绩效，最后一定会下降。必须定期评价和审计管理系统的有效性、适用性及管理绩效，促进管理系统持续改进。
这是一个值得重视的管理理念。我们设立了很多的“达标”、“验收”和“许可”。在通过之前，企业不遗余力，努力奋斗，一旦通过，就以为万事大吉了。企业不是致力于预防和控制安全风险，而是致力于符合政府所规定的各项具体要求。
资料显示，美国的PSM法规参考吸收了美国石油学会（API）于1990年发布的推荐性标准《过程危险管理》的主要思想和内容。两者所规定的14个管理要素完全对应。《过程危险管理》标准采纳了美国军用标准《系统安全大纲要求》的管理思想。这项军用标准提出了系统安全的完整理念、思想和指导原则，提出要对系统全生命周期实施管理，通过危险分析和风险评价，选择风险应对措施，消除或降低风险，并考虑成本和效率因素。该标准对系统安全工程和管理作出全面规定，给出了系统安全分析、设计、评价的基本原则、内容及要求，是系统安全思想产生和发展中一个有影响力的重要文献。该标准于1969年发布，已几经修订和完善。
体现在过程安全管理中的风险管理和系统管理思想主要来源于《系统安全大纲要求》提出的系统安全管理思想，欧美企业又在20多年的成功实践中，进一步丰富和发展了这些思想。可以说，过程安全管理体系本质上是一个运用系统管理思想建立和实施的风险管理体系，也就是说，风险管理才是过程安全管理最本质的特征。实施过程安全管理最重要的是树立风险管理的理念，遵循风险管理的思想。
我国企业在安全生产管理中，如能牢固树立风险管理理念，充分领会体现在过程安全管理体系中的风险管理和系统管理思想，建成设计科学严密、运行有效、反应敏捷的企业安全风险管理体系，认真落实各项管理要素，必将有效提高预防和控制危险化学品重大事故的能力。我们提出并一再强调的，落实企业主体责任，加强企业安全生产基础建设，建立安全生产长效机制，提升企业本质安全水平，实现从事后控制向事前预防的转变，这些美好的愿景就能实现了。
扎实推进我国高危险化学品企业过程安全管理，就是落实以上管理目标的有效措施和有力抓手，同时也是我国高危险化学品企业在安全管理上实现与国际接轨的一个重要方面。我们把推进过程安全管理提到这样的高度来认识一点儿也不过分。当然，从政府监管的角度来看，我们也需借鉴欧盟《塞维索指令Ⅲ》和美国PSM、RMP整体的管理思路，适当调整危险化学品企业安全监管思路和措施，促进企业树立风险管理的理念和意识，把企业推到责任主体的位置上去。
我们一再强调落实企业主体责任，但企业主体责任总是难以落实。欧美国家未见强调落实企业主体责任，企业却能主动查找分析风险，想方设法控制和管理风险。我们规定了很多很具体的、企业必须采取的安全防范措施，包括管理措施。企业忙于去达标，却忽视了首先应当清楚地了解本企业究竟存在哪些危险，应当采取什么措施。我们与欧美国家的这些差别，是管理机制的不同所决定的，值得思考。
3 对我国推进高危险化学品企业
过程安全管理的几点建议
几年前，国家安全监管总局有关领导和监管三司提出借鉴欧美国家经验，在我国推广过程安全管理和HAZOP分析方法应用的决定。这是一项极具远见卓识的决策。目前，过程安全管理的理念已在我国十分流行，HAZOP等一些重要的危险分析方法得到应用。虽然还存在一些问题，应予以重视，但总体来看还是属于前进中的问题。
（一）加强人员培训。
一是加强对常用危险分析方法应用人员的培训。危险分析是过程安全最重要的管理要素。目前我国从业于危险化学品领域庞大的安全评价师队伍中，能够掌握像HAZOP这种应用广泛的危险分析方法的人不多，能够担当HAZOP主席的人就更少了。可以把对常用危险分析方法应用人员的培训作为推进过程安全管理的抓手，先行先试，先行推广。
二是加强对过程安全管理理念和方法的深入培训。我们的过程安全管理培训至今仍停留在基本概念、知识普及的层面，对于各个管理要素应该如何做，达到什么样的标准，缺乏指导。建议开展与欧美国家有关机构的合作，探索合作编写（不是翻译）适合我国国情的、指导企业实施过程安全管理的指南类书籍，制定一些推荐性规范、标准或指导性文件。
（二）积极筹建我国危险化学品领域过程安全管理数据库。如重大事故模拟和原因分析数据库，包括事故原因分析、技术或设计缺陷原因分析、设计标准规范缺陷分析等；各类涉及安全的设备故障率或失效率数据库；事故后果模拟试验数据库等。
目前，我国开展定量和半定量分析以及“基于风险的性能化设计”，通常参考国外数据。对国产设备使用国外设备故障率数据，得出的结论，不论是定量或半定量分析，其可信度都不高。
（三）积极筹划我国危险化学品领域的标准化工作，组织编写或引进转化急需的安全设计类标准，特别是“基于风险的性能化设计”相关的标准。我国石油和化学工业已呈现规模大型化和新技术、新工艺快速发展的现状，安全设计类标准跟不上发展需要，已成为比较突出的问题。
（四）建议把过程安全管理规定的适用范围定为“高危险化学品企业”。突出对高风险企业的严格管理，并把危险化学品重大危险源纳入适用范围，但不要求其他危险化学品企业必须遵守。
我们以“两重点一重大”（重点监管的危险化学品、重点监管的危险化工工艺和重大危险源）来划分重点监管的范围，对“两重点”没有规定数量界限。如果加上数量界限，又会与重大危险源的规定有很多重合。因此，重点监管范围的规定不够严谨。我国重大危险源划分标准，比照欧美国家的规定严了一些，分级多了一些。
我国还把重大危险源与危险化学品企业并列监管，有人提议专门出台针对重大危险源监管的规定。这将扩大严格监管的范围，分散监管力量，削弱监管的强度。其实，过程安全管理的规定完全适用于重大危险源的管理。建议借鉴欧美国家的做法，以危险化学品品种或类别加数量的方式，确定重点监管的范围，将重大危险源管理纳入企业内部实施过程安全管理的一部分。
（五）建议为全面实施过程安全管理规定设置过渡时间。美国的PSM法规于1992年颁布。其中，规定企业应当于1994年、1995年、1996年和1997年分四年分别完成25％、50％、75％和100％的危险分析。欧盟的《塞维索指令Ⅲ》于2012年发布，2015年实施。这些做法值得借鉴。
从近几年我们推广应用HAZOP分析的实践来看，由于人员培训工作跟不上，能够准确把握HAZOP分析方法的应用人才非常缺乏，政府要求尽快实施的硬性规定，又促成了巨大的HAZOP分析市场需求，以至于出现一些乱象，导致一些HAZOP分析成果质量不高，收不到预期效果。
近十多年来，我国危险化学品安全生产工作取得了积极进展和显著成效。未来，逐步建立安全生产长效机制，实现危险化学品安全生产形势的根本好转，还有很多工作要做。当前，结合制定安全生产“十三五”规划，认真研究借鉴欧美等发达国家的经验，下决心、沉下心来规划做好相关的基础工作，将有助于我们用新战略、新思路、新举措开创新的未来。
（本文作者曾任国家安全生产监察专员（正局级）、第二届中国化学品安全协会副理事长）
