隐患到底谁来查　怎样把查隐患进行到底

　　 “生产现场存在较多塑料管”、“消防沙淋雨后装入储存桶”、“有7路可燃气体报警检测在DCS端显示为漂移状态”、“液位计故障造成联锁切除前无联锁摘除的调度令”、“罐区内存在废弃管件”、“大门口管廊内违章停车”、“液氮、液氧球罐体区杂草丛生，不利于设备的维检修”……这是国务院安委会某督查组在对某省督查时指出的问题，而且还出现在了该省政府安委会下发给各市的红头文件中。这些问题隐患固然反映出了生产经营单位在安全管理方面存在的问题，也体现出了“专家查隐患”的专业效果，但人们不禁也要问，作为安全生产监管主体的政府，到企业查找隐患如此大动干戈又细致入微是否有必要？政府和企业查隐患的边界又该如何确定？

　　一、隐患到底谁来查？

　　众所周知，以《安全生产法》为核心的相关安全生产法律体系明确规定，生产经营单位是事故隐患排查、治理和防控的责任主体。如《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》（国家安监总局令第16号）规定：“生产经营单位应当定期组织安全生产管理人员、工程技术人员和其他相关人员排查本单位的事故隐患”、“生产经营单位主要负责人对本单位事故隐患排查治理工作全面负责”。该令同时明确了作为监管部门的职责，即：“各级安全监管监察部门按照职责对所辖区域内生产经营单位排查治理事故隐患工作依法实施综合监督管理；各级人民政府有关部门在各自职责范围内对生产经营单位排查治理事故隐患工作依法实施监督管理。”具体是“安全监管监察部门应当建立事故隐患排查治理监督检查制度，定期组织对生产经营单位事故隐患排查治理情况开展监督检查；应当加强对重点单位的事故隐患排查治理情况的监督检查。对检查过程中发现的重大事故隐患，应当下达整改指令书，并建立信息管理台账。必要时，报告同级人民政府并对重大事故隐患实行挂牌督办。”由此可以看出，在查隐患这个问题上，责任主体毫无疑问是生产经营单位，政府部门的职责是监督和管理生产经营单位去排查隐患。虽然该令也规定了，职能部门发现重大事故隐患时，也要通过下达整改指令等形式进行处置，但并非特指去查处隐患，而是作为职能部门，都有职责和义务去及时处置发现的问题隐患。也可以理解为，如果是一般事故隐患，职能部门应当责成生产经营单位去排查整改，若是重大事故隐患，为了防止进一步酿成事故祸患，监管部门应当立即采取措施予以处置。也有人会问，如果查隐患都被视为生产经营单位的责任，那不查隐患的监管部门又如何能发现生产经营单位未履行排查隐患的职责呢？其实，对于这个问题，各级都曾有过相关规定要求。如《安全生产法》规定：“负有安全生产监督管理职责的部门在监督检查中，应当互相配合，实行联合检查；确需分别进行检查的，应当互通情况……”《国务院关于促进公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》（国办发[2014]20号）明确提出：“建立科学监管的规则和方法，完善以随机抽查为重点的日常监督检查制度”等。这些规定既是当前简政放权的现实要求，也是经济社会发展的规律使然。一个规范、科学、成熟的社会经济发展形式，应当建立在广大生产经营单位规范经营、科学运作、成熟发展的基础之上，不但要按照市场的宏观调控自主进行生产经营活动，更应该根据自身实际主动开展隐患排查，确保企业健康持续发展。从这个意义上说，排查问题隐患和提高产品质量、增加营销收入等工作一样，都是企业的自主行为，不可能依靠政府等外界力量进行。没听说过有哪家成功企业是依靠政策扶持和外界帮助成长壮大的，同样，也不可能有哪家企业能依靠政府部门上门查隐患提高自身的本质安全生产水平。

　　二、政府如何督促企业查隐患？

　　把政府的职责定位为督促，就是以裁判员的身份来对作为运动员的生产经营单位进行规范和约束。作为这个角色，当然是以发现和纠正运动员的违规行为为主要职责，但更重要的是对运动员进行处罚来维护竞争秩序。但在现实工作中，安监部门作为裁判员不但要尽可能为企业这个运动员查找更多的问题隐患，更要帮助它们找到存在问题隐患的原因，还要负责把问题隐患整改掉，这些显然都不是裁判员的职责。企业不急政府急，企业不抓政府抓，这种明显错位在安全生产和安全监管工作方面存在十分普遍。尤其是在日趋严厉的究责压力面前，政府明知企业不想、不愿、不会抓安全，并不是想办法督促和鞭策企业改进，而是“急企业所急、想企业所想”，有的甚至花钱聘请行业专家深入企业查找隐患并帮助整改。即便如此，有些企业依然不热情也不领情，甚至有的认为是干扰企业正常生产经营而存在抵触情绪。如此，政府可谓是热脸碰了人家的冷屁股，看似忙忙碌碌，为企业查找并排查了不少问题隐患，但对于企业安全生产尤其是全社会安全生产意识并没有实质性提高，更进一步混淆了“两个主体责任”。作为企业，对自身在生产经营活动中的诸多问题尤其是安全生产工作心知肚明，哪个环节容易疏忽、哪台设备存在隐患、哪名员工不够认真，企业应该了解得最清楚。即便政府部门聘请行业专家进行所谓“拉网式”检查，也不可能将这些问题隐患全部排查出来。从这个意义上说，无论政府付出怎样的人力、财力和精力，如果不真正把企业自身的积极性调动起来，单纯搞一厢情愿式的检查、督查、大检查，就不可能产生应有的效果甚至会适得其反。

　　三、督查检查到底查什么？

　　督查，是指对某项工作进行督促和检查，及时发现和解决工作中存在的问题和矛盾。从性质上说，督查是一种行政手段，是对某行政机关或某项工作的宏观调控，既可以是日常行为，也可以作为特定时期的特定手段。但从目前情况看，各级各部门组织的督查普遍存在不少问题：一是组织过多过频。有的甚至形成制度化，对各方面的工作都造成了一定干扰和影响；二是专业化不够。为了体现重视，督查往往由各相关部门负责人带队，但领导带队未必万能，容易因为专业性不够而使督查有名无实；三是流于程式化。督查一般采取听取汇报、现场检查等方式方法，被检查的企业大多已提前做好准备，所谓的检查也多是带有参观性质，使得所谓的督查不仅指导性不强，也影响到了权威性和严肃性。那么，督查到底该查什么？笔者认为，作为对某项工作的督促和检查，应当以督为主，以查为辅，就是督促对某项工作的重视程度和开展力度，如果不能实施专业性指导，所谓的参观式检查宁可不要。要把握好督查和检查的关系。前文提到的“生产现场存在较多塑料管”、“消防沙淋雨后装入储存桶”、“罐区内存在废弃管件”、“大门口管廊内违章停车”、“液氮、液氧球罐体区杂草丛生，不利于设备的维检修”等，显然都属于企业的现场管理问题，即便有的的确构成隐患，但让相当级别的督查组提出并写进红头文件中，还是有小题大做之嫌。而“有7路可燃气体报警检测在DCS端显示为漂移状态”、“液位计故障造成联锁切除前无联锁摘除的调度令”等过于专业性的问题，则让基层安监部门包括企业有望洋兴叹之感。

　　四、如何使查隐患步入法治化轨道

　　毫无疑问，查隐患是企业安全生产和政府安全监管工作的重要组成部分，无论是企业积极主动查找并排除隐患，还是政府采取督查等方式进行督促规范，都应当有法律法规或制度要求来约束规范，使查隐患纳入法治化轨道。但现在之所以“企业不急政府急，企业不忙政府忙，企业不抓政府抓”，正是基于“两个主体责任”的严重错位。这种错位的形成既有法律法规失范失准的历史原因，也有责任追究压力不能有效分解传导的现实原因。例如，当前各级对安全生产工作都实行了严格的指标考核制度，某地只要发生重大或较大事故就一票否决，无论事故发生的原因如何、责任怎样，而且事故级别与处理领导的级别挂钩已经成为一种普遍做法。这些都让发生事故和追究领导有了必然联系，这种压力也不能不让各级领导重视安全生产工作。但同时也要看到，重视固然重要，前提是要明白和掌握安全生产和安全监管工作的内在规律，绝不能脱离“两个主体责任”这一最基本原则。遗憾的是，相当数量和相当级别的领导干部对此并不了解，片面的将开会、下文、大检查作为重视安全生产工作的方法手段，有的甚至动辄采取行政命令责令全行业停产整顿。如某省责令全省烟花爆竹生产行业整体退出，后被提起行政诉讼，某化工企业因同行业某企业发生事故被责令停产申请国家赔偿等，都暴露出了政府在实施安全监管中存在懒政思维，“我说你听”、“我安排你落实”等官僚习气依然存在。显然，这些运动式的监管方法只是权宜之计，不但不能治本，连治标的基本功能也几近丧失。所出现的后果，一是政府部门会将这些做法视为正常或正确而形成常态，二是企业也会因为政府的频频越位而日渐失位，最终导致“两个责任主体”错位甚至彻底倒置。

　　《安全生产法》修改实施后，曾有过关于政府是否应当成为过渡期企业“保姆”的争论。有的认为当前我国安全生产形势整体薄弱，“两个责任主体”尤其是企业作为安全生产责任主体的意识普遍不强。这种情况下，作为监管主体的政府部门应当“扶上马”再“送一程”，充当“保姆”使企业的责任意识迅速增强。也有的认为，安全和发展虽然基于同一目的，但当两者出现矛盾和冲突时，安全绝不能让步。政府必须迅速摆正自身位置，把伸得过长的手收回来，让企业回归本位，自己独立承担各种安全风险。否则，总是处于“温室”之中，企业就永远不可能面对和战胜各种艰难险阻。“法无禁止即可为，法无授权不能为”，这是对企业和政府的法定要求，也只有如此，才能使安全生产和安全监管工作真正步入法治化、规范化和科学化轨道。

（牛凯）