关于“十三五”时期安全生产工作格局、态势与思路的思考
关于“十三五”时期安全生产工作格局、态势与思路的思考
编者按
党的十八届五中全会要求，牢固树立安全发展观念，坚持人民利益至上，健全公共安全体系，完善和落实安全生产责任和管理制度，切实维护人民生命财产安全。全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，明确提出“十三五”规划的指导思想、基本原则、目标要求、基本理念、重大举措，充分体现了党对所肩负历史使命的深刻把握和推进“四个全面”战略布局的要求。
为深入学习贯彻党的十八届五中全会精神，本报特别推出《学习五中全会大家谈》系列专题报道，组织安全生产各界人士撰写文章，畅谈学习体会，进行探讨交流，谋划推动工作。
关于“十三五”时期安全生产工作格局、态势与思路的思考
■常纪文
“十三五”时期是中国进入新常态的关键时期。所谓新常态，就是高质量、有效益、公平、可持续的发展。安全生产监管监察系统在“十三五”时期要把握新常态、适应新常态、引领新常态，要把握与经济社会发展相辅相成的安全生产工作和方法，通过保证生产经营和社会运行的安全性来提高经济社会发展的质量和效益。要做到这一点，笔者认为，首先必须对“十三五”时期安全生产工作的新格局进行分析，其次要对“十三五”时期经济发展与安全生产工作的基本态势做出基本判断，在此基础上，以理论、目标和问题为导向，不断创新并完善安全生产工作体系。
构建新格局——
创新安全监管体制机制
融入经济社会发展大局
●必须服从大安全的格局和经济社会协调发展的大局。
●应与全面建成小康社会的任务相结合。
●要融入高质量、有效益、公平、可持续发展的包容发展大局。
●要和城乡建设一体化、区域协同发展的国家发展战略和“一带一 路”的国际发展战略相结合。
●应和创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念相契合。
第一，安全生产工作必须服从大安全的格局和经济社会协调发展的大局。2015年，国家将安全生产纳入国家大安全的格局中，这对安全生产工作的水平提升是一个很好的契机。“十三五”时期，安全生产监管监察系统应当立足大安全工作的资源，夯实安全生产工作的基础。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》（以下简称《建议》）提出，发展是硬道理，发展必须是科学发展。必须坚持以经济建设为中心，从实际出发，把握发展新特征，加大结构性改革力度，加快转变经济发展方式，实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展。这就意味着经济和社会发展，必须以安全发展为前提。
习近平总书记指出，发展必须是遵循经济规律的科学发展，必须是遵循自然规律的可持续发展，必须是遵循社会规律的包容性发展。因此，产业结构、增长方式、消费模式的改变，都要以安全为前提，以安全为保障。这为安全生产工作进入经济社会发展的主战场奠定了基础。
从历史的发展角度来看，安全生产工作必须加强，但是不能脱离发展阶段谈安全生产，更不能超越发展阶段搞安全生产“大跃进”。今后五年，经济下行压力越大，安全生产的风险越大，就越应该重视安全生产。重视安全生产，须找到安全生产监管的抓手和撬动整个安全生产监管格局的杠杆，否则会事倍功半。
第二，安全生产工作应与全面建成小康社会的任务相结合。习近平总书记强调，“十三五”规划作为全面建成小康社会的收官规划，必须紧紧扭住全面建成小康社会存在的短板，在补齐短板上多用力。“十三五”时期，要有7000万人精准脱贫，有的通过产业扶持脱贫，有的通过转移就业脱贫，有的通过异地搬迁脱贫。那么，在这些脱贫方式之中，可能存在哪些不安全的问题，可能出现哪些需要加强安全保障的环节，需要全国安全生产监管监察系统进行预测性研究。
另外，小康社会应当是一个生产发展、生活富裕、环境安全的安全文明时代，那么，在全面建设小康社会的伟大工程中，道路运输、教育设施、电力供应、信息保障、物流发展等方面必然要大发展，这些产业的发展可能存在哪些安全生产问题，隐患和事故可能分布在哪些行业、领域、区域、时段等，都需要全国安全生产监管监察系统进行精准的预研究。
第三，安全生产工作要融入高质量、有效益、公平、可持续发展的包容发展大局。“十三五”时期，中国经济将保持中高速增长。这意味着，经济社会的发展将是高质量的发展，每个百分点的GDP都将包含更多的科技含量、就业容量、生态质量和安全水平。“十二五”时期，第三产业增加值占国内生产总值比重超过第二产业，基础设施水平全面跃升，农业连续增产，常住人口城镇化率达到55%。“十三五”时期，第三产业的发展潜力还将进一步释放。那么，整个经济结构的持续改变，会对安全生产形势有什么影响？我国的安全生产监管工作如何转型？这些问题都需要研究。“十三五”时期，随着经济社会的发展，人民群众对安全生产的要求和期望越来越高，所以，亟须进一步加强安全生产工作，推进基本服务均等化，让人民群众享受改革开放和安全生产的成果。近年来发生的福建漳州市古雷化工园区PX项目装置爆炸事故和天津港“8·12”瑞海公司危险品仓库特别重大火灾爆炸事故等，进一步加剧了人民群众的担忧感，化工企业建设的邻避效应可能在今后五年集中出现。
第四，安全生产工作要和城乡建设一体化、区域协同发展的国家发展战略和“一带一路”的国际发展战略相结合。“十三五”时期，国家要缩小城乡差距，拓展新的发展空间；要进一步推进京津冀、长三角和珠三角协同发展。同时，要让安全生产发挥制约和促进作用，如用安全生产的条件和目标来优化城乡发展和区域协同发展的格局，优化产业布局和结构，既防止重复建设、促进安全生产，又能提高区域的综合经济效益。“十三五”时期，国家将重视国内国际经济联动效应，更好地利用两个市场、两种资源，推动产业转型升级，培育新的竞争优势。措施之一，是推进基础设施互联互通和国际大通道建设，共同建设国际经济合作走廊。措施之二，是通过“一带一路”把中国产能相对过剩的产业转移到有关国家，共建境外产业集聚区，实现互利共赢、共同发展。无论是开展基础设施互联互通和国际大通道建设，还是企业进军其他国家，都需要知晓对方的安全生产规则，规避对方的安全生产风险。这些，都值得我国安全生产监管监察系统认真研究。
第五，安全生产工作要和创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念相契合。创新、协调、绿色、开放、共享是“十三五”乃至更长时期我国发展思路、发展方向、发展着力点的集中体现，也是改革开放30多年来我国发展经验的集中体现，反映出党中央对我国发展规律的新认识。
安全生产工作要坚持安全发展的理念，而创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念与安全发展的理念密切相关，因此，在“十三五”时期，安全生产工作要以这五大发展理念为主线进行谋篇布局。如何创新安全生产工作，协调安全生产和大安全的关系，协调安全生产和环境保护、经济发展的关系，开放安全生产科技研发和投入，开放安全生产第三方治理体系，共享安全生产的基础资源，值得社会各界思考。
此外，我国的安全生产形势仍然严峻，说明安全生产监管的体制和机制尚不能适应新常态的要求，需要创新。“十三五”时期，国家会进一步加大简政放权力度，很多许可会被取消或者下放，这意味着地方事权会加强。那么，如何既加强对地方的安全生产监管监察，又促使地方党委和政府按照安全生产“党政同责、一岗双责、失职追责”的要求，发挥属地的管理和监督作用，是一个实实在在的新问题。这需要安监部门深入开展调研。
形成基本判断——
发展不平衡、形势不乐观
2030年将实现基本协调
●“十三五”时期：
对于东部地区，安全生产形势将进入根本好转的阶段；对于其他地区，安全生产形势仍旧相对不平稳。
●“十三五”末期：
我国安全生产整体工作水平将超越发达国家的初中级水平，一些区域将有更好的结果。
●2020年至2025年：
我国安全生产工作将进入条件相对好转期。
●2030年：
我国经济发展与安全生产工作将基本协调。
首先，“十三五”时期的区域经济发展与安全生产工作不平衡，安全生产形势仍然不容乐观。“十三五”时期，我国的部分地区将完成工业化进程，部分地区将基本完成或者部分完成工业化进程。根据研究，东部地区2011年基本完成工业化进程，2018年完成工业化进程；中部地区2021年基本完成工业化进程，2031年完成工业化进程；西部地区2023年基本完成工业化进程，2031年完成工业化进程。那么，在“十三五”时期，东部地区将完成工业化进程，而其他地区，连基本完成工业化进程都有难度。东部地区的经济、技术和人力资源条件相对而言好一些，安全生产形势将进入根本好转的阶段。但是，由于区域经济发展与安全生产工作不平衡，其他地区在完成工业化的进程中，会出现一些爆发式的发展行为，安全生产形势可能不那么平稳。另外，根据《建议》，“十三五”时期将深入实施西部大开发，推动东北地区等老工业基地振兴，促进中部地区崛起，支持革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区加快发展。那么，在工业化、城镇化、城乡一体化及区域均衡发展的进程中，会出现很多新问题。欠发达地区有必要参考东部地区在“十二五”时期的安全生产发展规律，研究本地“十三五”时期的安全生产形势和重点举措，使监管更具有前瞻性和预防性。
其次，“十三五”时期对于中西部地区而言，是安全生产工作的战略相持期，压力大，重特大事故的发生趋势放缓，安全生产形势整体有继续向好的态势，但具有一些不确定性。在安全生产工作的高压态势下，“十三五”末期或者“十四五”初中期，如果抓好安全生产执法工作，使得相关措施、政策全部落地，中西部地区的安全生产形势应当会在“十三五”和“十四五”时期出现全面根本性好转的拐点。在这个战略相持期，对安全生产工作如果过分着急，可能伤害经济发展，在创新经济时代到来之前，经济和环境可能会遇到双重风险。另外，在中西部地区，如常住人口城镇化率由目前的55%增至“十三五”末期的60%，一方面会促进经济增长，另一方面可能会为安全生产平稳形势带来新挑战。
再其次，“十三五”时期，经济将保持中高速增长，对安全生产保持一定投入、促进安全生产工作持续深入发展是可行的。我国将大力推进新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化，国内市场需求强劲，经济发展具有巨大潜力、回旋余地，结构性改革正在深化，经济前景十分光明。在提高发展平衡性、包容性、可持续性的基础上，主要经济指标平衡协调，发展格局将得到优化，投资效率和企业效率将明显提高。随着我国经济发展进入新常态，经济下行压力明显，保持较高增长速度的难度不小。在转型期，安全生产工作将遇到前所未有的投入压力和科技创新压力。为此，要保持一定的定力，以教育培训、加强监管来弥补可能出现的投入不足；以更新换代来淘汰落后工艺、设备和技术，换取更高质量的产品和更大的利润空间。值得注意的是，在“十三五”时期，安全生产产业发展对GDP的增长有一定贡献，但是因为我国尚处在发展中阶段，所以贡献不会很大，更不存在对GDP贡献出现指数爆发的可能。
此外，“十三五”期间，对于中西部地区，安全生产工作可能会在各种矛盾之中寻求平衡，在夹缝中前行，治标与治本同步推进，和最近两年一样，艰巨性前所未有。在这个时期，应把安全生产基础设施建设、安全执法、全面培训教育、全民参与监督作为工作重点。但是，在“十三五”末期，我国安全生产工作的整体目标，应当是工作水平超越发达国家的初中级水平，在一些区域和时段争取更好的结果。
2020年至2025年是关键时期，是一个战略上的转变期，无论是人口总量还是工业化水平，将进入一个新的阶段，安全生产工作将进入条件相对好转期。
2030年，应当是我国全面进入创新经济的时期，经济发展与安全生产工作将基本协调。
主要工作思路——
认清形势强化六种意识
立足当前创新方式方法
强化六种意识：
导向意识——
以安全生产共治为理论导向，以安全生产形势整体持续好转为目标导向，以解决现实问题为问题导向
规律意识——
经济规律，发展规律，事故发生规律，人的规律，监管规律，换届规律
算术意识——
加法，协助企业升级换代，加强基础设施和信息化建设；减法，关停无力升级换代及非法违法企业；乘法，鼓励企业兼并重组，促进产业结构调整；除法，杜绝落后工艺和设备在中西部地区重现
转型意识——
由重点保障向全面保障转型，根据经济发展转型而转型，由平面监管方式向立体监管方式转型
改革意识——
搞好第三方治理市场，探索建立省以下垂直监管体制
担当意识——
踏实开展重点工作，创新工作方法，加强约谈和督促整改
第一，要有导向意识，按照导向开展安全生产工作体系的创新和完善工作。要以安全生产共治为理论导向，以安全生产形势整体持续好转为目标导向，以解决现实问题为问题导向。要按照《建议》和新《安全生产法》，加强和创新安全生产的社会治理，在建设平安中国的大安全格局之中，完善党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的安全生产共治治理体制，推进安全生产治理精细化，构建全民共建共享的安全生产共治格局。在问题导向方面，要牢固树立安全发展观念，坚持人民利益至上，加强全民安全意识教育，健全公共安全体系；完善和落实安全生产责任和管理制度，实行“党政同责、一岗双责、失职追责”，强化预防治本，改革安全评审制度，健全预警应急机制，加大监管执法力度，及时排查消除安全隐患，坚决遏制重特大事故频发势头；实施危险化学品和化工企业生产、仓储安全环保搬迁工程，加强安全生产基础能力和防灾减灾能力建设，切实维护人民生命财产安全。
第二，要有规律意识，按照安全生产规律合理调配工作资源和监管资源。其一，要把握经济规律。未来十年是中国进入发达阶段的初步发展期。因为安全生产基础薄弱，无论是经济不景气还是经济景气，都有可能出大事故，只是发生事故的领域和事故性质不一样。一旦进入发达阶段，因为条件相对好一些，隐患和事故总体上会少得多。其二，要把握发展规律，即区域发展不平衡的规律，针对东中部和西部地区发展的不平衡，针对农村和城市，针对城市的不同区域，采取差异化安全监管措施。其三，要把握事故发生规律，总结教训。其四，要把握人的规律，即针对劳动者的经济条件、精神状态、教育水平和劳动强度等，采取针对性措施。此外，还要按照监管规律，克服监管队伍的麻痹思想和松懈思想，提高监管的协同性；按照换届规律，加强行政区域分管领导和安监部门领导更换前后和更换期间的安全生产工作。
第三，要有算术意识。安全生产要和安全生产产业发展、全面建成小康社会、基础设施建设相结合，和升级发展相结合，监管人员要会做安全生产宏观调控和执法监管的加减乘除。其一，要做加法，即多帮助和指导企业，协助企业升级换代；加强基础设施和信息化建设。其二，要做减法，即严格执法，关停无力升级换代的企业；通过实施信用制度，让恶意违法的企业无法生存。其三，要做乘法，即跳出单个企业，放眼城乡一体化和区域一体化，以安全生产为准入条件或约束条件，鼓励企业在区域内兼并重组。其四，要做除法，即坚决把好宏观调控关，坚决杜绝落后的工艺和设备在中西部地区重现。此外，还有一些问题值得全国安全生产监管监察系统认真思考，如对于京津冀协同发展、长三角一体化等，安监部门在经济发展、产业结构调整和区域安全发展方面能够做什么？对于各部门协同执法，安监部门能够做什么？对于简政放权形势下加强监管，安监部门能够找到哪些工作抓手？
第四，要有转型意识。其一，要遵循区域发展的规律，安全生产监管工作由重点监管工业生产向全面保障城市安全运行甚至保障城乡一体化、区域一体化的安全运行转型。其二，由发展阶段的安全生产工作向转型期的安全生产工作转型。其三，由平面的安全生产监管方式向立体的安全生产监管方式转型。
第五，要有改革意识。其一，要搞好包括设备服务、技术服务和管理服务在内的安全生产第三方治理市场。其二，探索建立省以下安全生产垂直监管体制，减少地方保护主义对安全生产监管工作的干预，如各省级安全生产监管部门可考虑建立若干个跨市（地）的监管机构。市（地）级安监局探索实行以省级安监局为主的双重管理体制，县级安监局实行以市（地）级安监局为主的双重管理体制。这种体制有利于提高安全生产监管执法的统一性、权威性、有效性，同时也有利于发挥地方政府的属地监管作用。
第六，要有担当意识，即实在、实干加实效的意识。安监系统要认清形势，面对困难，踏踏实实地开展工作。同时，要创新工作方法，促进信息公开，发挥公众参与和监督的作用，把重大隐患当事故处理；加强约谈和督促整改，加强企业安全生产考核评价和责任追究等。
（作者系国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长）
