安监行政约谈制度建设的意义存在问题与对策

　　 近年来，安监部门自推行安全生产工作约谈制度以来的实践表明，安监行政约谈制度体现了服务型政府的理念，顺应了现代安监行政执法强调合作的发展趋势，践行了监管监察与服务相结合的原则，加快了法治安全的步伐。 为此，笔者再作更深入一点探讨。

　　一、概念意义与作用

　　 1、概念。作为从行政执法实践中探索总结出的一种新制度，我国的行政约谈制度因不同的行政机关实施的管理实践而在内容上有所不同。从广义角度讲，行政约谈制度是指行政机关根据行政管理活动的需要，针对行政相对人所进行的宣传、协商、指导、调查、警告、纠正违法等活动，是行政机关履行监管职责的手段和措施之一。

　　 2、意义。纵观我国行政约谈制度的发展历程，可以清楚地看到，该制度具有旺盛的生命力和现实的可操作性，对转变政府职能、提高行政效率、促进社会发展具有积极的作用。将该项制度引入安全生产监管监察领域，并大力推广实施具有重要的现实意义。

　　3、作用。一是安监工作全面发展的需要。安监部门承担着行政执法、安全生产综合管理等诸多职能，依法监管监察内容涉及社会经济发展和民生安全保障的许多方面，职能范围广、职责要求高，迫切需要进一步创新工作方法，加强行政指导、协调和管理，使安监工作更加符合形势发展的需要，符合职能扩展的需要。二是安全生产监管监察效能提升的需要。安监行政约谈制度一方面弥补了法律的空缺，有助于解决法律规定的滞后性问题。另一方面也通过安监行政部门的“跨前一步、提前介入”，使安全生产监管监察行为前移，从而实现对生产经营企业依法生产经营，杜绝或减少安全生产事故发生“防患于未然”的目的。三是落实安全生产责任制的需要。安监工作是一项复杂的系统工程，需要社会各方的积极协作和共同参与。与以往通行惯用的行政强制手段相比，安监行政约谈制度更倾向于通过道德劝说、法律讲解、业务指导、政策诫勉等柔性化的方式来解决安监行政监管监察中遇到的问题，较好地体现了“教育与处罚相结合”的原则。

　　二、存在主要问题

　　 1.约谈制度不完善。安监领域行政约谈制度主要散布于部分地区的基层安监部门，且多以部门的内部文件或工作措施形式予以调整，缺乏全局系统规范、统一的法律制度体系，法治化水平明显偏低。

　　 2.适用范围不广泛。受发展速度等的限制，安监领域行政约谈制度还仅限于部分安监部门在安全生产事故调查和处理，安全生产隐患整改，安全生产责任制落实等有限的领域内开展，制度适用范围狭窄，综合效果不明显。

　　 3.程序规定不严。受制度设计层级和法治化水平偏低的影响，目前安监领域行政约谈制度的内容和程序比较粗糙，责任不明晰、程序不规范等现象较为突出，特别是对行政相对人权利义务产生实质性影响的行政处罚类约谈，缺乏对相对人侵权救济途径的考量和规定，不符合“无救济则无权利”的法治原则。程序规定的不严密，容易引发侵权行为，导致行政复议、诉讼等风险。

　　 三、完善约谈制度途径

　　 针对当前安监约谈制度存在的问题，各级安监部门必须高度重视，审时度势，正确认识安监行政约谈制度在安监工作中的积极作用，充分借鉴相关部门在实践中的成功经验，开拓思路、勇于创新，不断推进约谈制度在安监领域的创新发展。

　　 1.健全法律制度体系。加快法制建设步伐，结合安监工作职能特点，按照“统筹规划、重点突破”的原则，加强上级与下级安监部门的协同，发挥全系统合力，建立一套符合安监工作实际需要的“自上而下、统分结合”的安监行政约谈法律制度体系。

　　 2.完善约谈制度内容。从目前发展情况看，安监行政约谈的内容因适用范围的不同而存在差异，并由此导致行政约谈的性质和法律关系不同。归纳出以下五大类：一是行政处罚类。属直接影响行政相对人权利义务的具体行政行为，其内容按照行政执法程序可分为两个阶段：作出处罚决定前，行政机关告知相对人违法行为的事实、拟作出行政处罚决定的理由与依据，听取行政相对人对其违法行为的认识及对行政处罚的意见等。作出行政处罚时，行政机关依据“处罚与教育相结合”原则，对违法行为相对人提出警告(或警示)、要求限期整改、责令停止违法行为、通报违法状况等活动。此类约谈具有强制性，影响双方法律关系，是一种对行政处罚程序的补充；二是行政指导类。属不直接影响行政相对人权利义务的事实行为，其内容通常是行政机关基于国家法律或政策规定，运用说服、教育、指导、建议、协商、劝诫、提醒(示)等非强制性手段，或以提供支持、帮助等为利益诱导，引导相对人自愿作出或者不作出某种行为，以实现一定的行政管理目标。包括对可能违法行为的事先提醒和对不需要处罚的轻微违法行为进行告诫。此类约谈不具有强制性，不影响双方法律关系，是一种典型的柔性执法方式；三是行政监管类。属直接影响行政相对人权利义务的具体行政行为，其内容一般表现为行政机关依照职责权限，对法定职责未履行或履行不到位造成恶劣影响、后果严重的，或违法情况比较突出的行政相对人进行质询、训诫。此类约谈具有一定的强制性，影响双方法律关系，是一种政府部门履行监管职责的监管手段；四是行政协调（调查）类。属不直接影响行政相对人权利义务的事实行为，其内容主要表现为行政机关召集纠纷涉及的相关主体，就纠纷事项进行谈话、沟通、协商，以达到处理纠纷、解决矛盾的目的。此类约谈不具有强制性，不影响双方法律关系，是一种调查情况、解决纠纷的机制；五是针对安监行政约谈的不同类别还可以设计约谈制度内容。比如，对“生产经营企业存在违法生产经营活动行为”事项，又如，对“重特大安全生产事故调查、处理和结案”和“重特大安全生产隐患整改”的事项，再如“年度安全生产责任制的制订、实施、监督、完成情况”的事项。

　　 3.规范约谈制度程序。安监行政约谈制度的程序因约谈目的和内容的不同而差别大，为此，一般程序可按照安监行政约谈的进程分段设计，至少应包含以下内容：一是约谈前准备阶段。应确定约谈的主题、事由、目的和对象，拟定约谈提纲，制定约谈通知、记录等材料。应明确约谈通知的送达和约谈地点的选择方式，并确定约谈的组织形式、人员安排、内部审批及时限要求。值得注意的是，安监行政机关履行告知义务（告知行政相对人约谈的相关事实、理由和法律依据），以及尊重相对人自主选择权（如企业授权相关人员参会）也是设计时必须考虑的重要环节。二是约谈中实施阶段。应明确身份核实、利益回避等制度，如安监行政机关应向行政相对人出示合法、有效公务证件以表明身份。按照约谈可能涉及的具体事项，分层设计如情况通报、信息沟通、政策宣讲、原因分析、督促整改、意见反馈等内容，并就约谈内容制作记录，签字确认，存档备查。需要注意的是，对影响行政相对人权利义务的约谈行为，还应就保障相对人针对约谈内容所进行的陈述、申辩等救济权利予以规定。三是约谈后处理阶段。应区分约谈的内容和性质，确定后处理程序。比如，行政相对人约谈后整改情况的反馈、无故不参加约谈或未认真落实约谈要求的处理等均应有所考虑。必须注意的是，约谈本身不能构成行政处罚的构成要件或加重情节，因此，在设计后处理程序时，安监行政机关应避免发生与上位法相冲突、随意剪切相对人合法权益的现象。比如，违法增设部门的权力和利益，擅自增加行政相对人的义务或限制、剥夺其权利等。

　　 作者单位：彭松林  湖北省蕲春县安全生产监督管理局