油气输送管道隐患治理的难点与对策

(该文已以2014年《劳动保护》杂志第12期予以发表）

孙锡云

自青岛11.22中石化东黄输油管道泄漏爆炸事故发生后，2014年4月发生兰州水污染事件，6月又发生大连中石油管道火灾事故，至此油气输送管道的安全隐患问题逐渐暴露出来，其管道安全问题也提到各级政府的议事日程，但是，油气输送管道的隐患治理牵扯的方方面面，据统计，截至7月底，全国排查出的29436处油气输送管道隐患累计整改完成7952处，整改完成率为仅为27.0%。这也说明了油气输送管道的隐患整治难度很大，需要有关单位和部门相互协调下大气力才能解决。

一、目前油气输送管道的主要隐患

油气管道存在着大量的安全隐患。油气输送管道存在着大量的安全隐患，据国务院安全生产委员会2014年5月16日的通报称，我国陆上油气输送管线总长度约12万公里。全国共排查油气输送管线隐患2.9万余处，即每10公里就有近3处隐患。主要隐患有几个方面：

1、管网交叉，分布情况复杂。油气管道与市政、公用等其他管网交叉重叠、纵横交错，容易造成泄漏，极易发生火灾、爆炸和污染事故。

2、油气输送管道穿越重要设施，隐形安全隐患较多。穿越人员密集区、穿跨江河、公路、铁路、经过重要基础设施等情况较为严重，整改解决难度很大。这类隐患约占总隐患数的四分之一左右。

3、管道服役时间较长，老化情况严重。油气长输管道老化腐蚀严重，泄漏事故频发，处于事故高发期，稍有不慎就会发生重大安全事故。

4、管道占压严重，清理难度较大。原来规划于城区外围的管道随着经济社会快速发展和城建规模迅速扩大，逐渐被新城区圈占覆盖，造成大量占压，对管道安全形成了重大威胁。这类隐患约占总隐患数的三分之一以上。

5、管线地面标识缺失严重。很多城市地下管线铺设地面标识缺失、不明显，施工单位施工资质和督察不到位。历次油气管网事故都暴露出来的一个共性是：

二、油气输送管道隐患产生的原因

1、重地上，轻地下，造成了一些管线隐患的产生。我国地下管线的管理水平之所以严重滞后于城市的发展水平，现在很多城市的油气管道规划明显不合理，这其中有着历史的原因，也有着现实的情况。比如管道建设日久，而按照当初的设计，管道经过的是农田或菜地，设计的承压能力有限。但随着城市化进程的推进，现在地面上已建设了道路和居民小区，让管道不堪重负。如青岛11.22爆炸事故的东黄管线，在管道建设使用的初期，管线是符合有关规范和法律要求的，但是，随着城市和经济的发展，原来规划于城区外围的管道已被新城区或企业厂房所覆盖，导致发生事故时出现了大面积的死伤。

2、重生产轻安全，企业主体责任不落实。忽视管道管理，忽视安全投入。一是油气管道的规划缺乏长远眼光。对城市发展和经济发展的速度估计不足，在管线设计规划时没有充分考虑到城市的扩张速度和当地的经济发展速度，因而在管道建成后很快被占压。二是忽视油气管道的安全管理。忽视地下管网的改造和维护，管网在规划、管理、质量及运营过程中的安全措施等都存在较多问题。三是安全投入不足。管道企业对于管道维护的重视，特别是安全投入还远远不够，舍不得拿出资金来治理管道隐患。四是巡线维护人员更换频繁。管道企业的巡线维护人员的频繁更替，容易破坏管道维护的连续性，也容易使文档资料不准确且易丢失，增加了地下设施的维护管理难度。

3、地下管网监管混乱，管网缺乏综合监管。当前，我国对于城市地下管网的建设和管理重视程度不够，大多数城市没有管线的综合管理部门，专业管线可能有人管，但涉及多种管线之间的问题就没人管，管线生命周期的各个阶段，如投资、规划、建设、运行维护各阶段相对独立，也缺少有效的衔接，缺乏统筹全局的，综合性、协调、统一的顶层规划及系统管理。缺乏统一规划及管理的结果是，地下管线错综复杂，缺乏有效的识别方式，不仅导致管理困难，灾害易发，而且当管道发生泄漏、爆裂等安全事件时，给抢修也造成很大难度。如：此前兰州水污染事件发生后，《企业观察报》记者在采访中发现，我国地下管网究竟是呈现怎样一个分布现状？没有一个监管部门能给出非常清晰的回答。

4、多头多部门管理职责不清。油气管道管理既涉及能源、质检、规划、建设、国土资源、铁路、交通、水利、公安、安监、环保等多头；又涉及国家部门、管道所经地方政府、管道企业。而《石油天然气管道保护法》仅对国家、省级监管做出了明确规定，即便如此很多省市的监管部门也不很统一，而对市、县级的监管部门要求政府指定。据有关资料报道，目前，全国已明确油气输送管道保护部门的省（区、市）有19个，仍有部分省、市没有明确，有相当数量的市、县没有指定相关的监管部门，即使指定了监管部门的，由于各地的监管部门不统一，在执法上也难以形成自上而下的执法体系，不利于管理协调。同时，《石油天然气管道保护法》和其他法律法规没有对各职能的管道保护职责做出规定，各级政府也没有对有关部门的管道保护的职责进行明确，从而造成了执法、管理上的混乱，遇难事推诿扯皮，不愿承担责任。

5、油地对接、沟通不够及时。油区、管道企业与地方政府沟通渠道不畅，特别是发现问题时，不能及时与当地政府沟通联系，以致于造成工作被动，甚至造成新的隐患产生。

6、法律法规不完善。从油气管道保护工作来看，油气管道的法律法规体系不够完善，存在着诸多问题需要解决。主要问题有：一是法律法规不配套。自《石油天然气管道保护法》颁布后，缺少配套的法规，在管道管理部门的职责细分、应急协作、风险管理、从业人员资格认证、管道管理和运行保障、公从教育等方面还没有相关立法。二是《石油天然气管道保护法》的某些理念、条文已不适应当前的管道保护要求，需要完善修改。

三、目前油气输送管道隐患治理的难点

油气输送管线安全隐患多，整改难度大,牵到各个方面，需要各方齐抓共管，共同努力，才能彻底治理。具体讲隐患治理有“三难”：

一是隐患治理资金投入难。油气输送管道在隐患治理上需要大量的资金，往往在资金问题上各方意见不统一，管道企业认为一些隐患（如：占压物、部分安全距离不足问题）是由于管道建成使用后形成的，依据有关法律规定资金不应由管道企业投入，而是由占压方自行解决。而占压方认为，占压物的建设合理合法，手续齐备，要清除占压管道企业必须给予一定的补偿。政府及有关部门认为之所以造成占压，管道企业、占压方都有责任，政府不应该投入，需要双方协调解决。由于各方的意见不统一，都觉得理由充分，致使在资金投入上陷于了僵局，都不愿意投入资金治理隐患。

二是清理占压协调配合难。在清理占压物或安全距离不足的建筑物时，政府及有关部门在协调各方时，难度非常大，双方各说各的理，在补偿问题上难以达成一致。更有甚者，个别占压违章方由于安全意识淡薄，对管道的危险性不甚了解，需要其配合进行清理占压时，对政府和企业的要求置之不理。导致占压占压清理久拖不解，致使占压物长期存在。

三是管网交叉统筹管理难。由于缺乏统一的管线管理部门，缺乏综合监管和综合协调，对管网缺乏统一规划，造成油气管线与城市其他管网交叉，管线布置混乱，各走各的道，没有明确、统一的地下管道走廊。

四、下步治理的措施与对策 

1、落实企业主体责任，加强对油气管道运行的安全管理。一是强化巡线管理。充分利用GPS监督手段，进一步规范一线操作人员的工作行为，做到优化巡线时段、优化巡线路径，杜绝个别巡线工巡线敷衍、应付等情况；二是做好管道标识整治，杜绝标识缺少、不清、不准等情况；三是加强对管道浅埋点段的整治，排除由于管道埋深不到位而造成的安全隐患。四是对现有的管线实行智能信息化管理，将存在交叉的管网和超期服役的油气管线设施应用先进的技术查清管线运行现状，建设数字型管线，实现地下油气管道的数字化、信息化管理，切实提升管网事故预警能力，实现管网本质安全。五是对新建油气管道，推广综合管廊或者共同沟建设方式。为了节省地下空间的占用，有利于管线的检修维护，应积极推广综合管廊或者共同沟建设方式，即按照功能将相互不影响或影响不大的几种管线一起按照间距规范敷设，并及时纳入数字管网管理。

2、尽快消除管道的安全隐患。管道上的隐患存在对周边的群众和管道安全运行是一个极大威胁，必须采取得力措施，下大气力尽快消除油气管道存在的各种隐患。由于塌方、雨水冲刷造成管线发生悬空、弯曲存在泄漏风险的管线，及时进行治理和更新改造，减小事故发生的风险；对于管道上的占压物或安全距离不足的建筑物等，成立由政府牵头，相关部门、企业组成的协调机构，分类施策，因地制宜，有计划、分步骤地清除，以保障油区管道企业的正常生产。

3、老龄管线改线停输或彻底的更新改造。对于使用时间接近设计寿命的管线，尽快进行技术改造或停输改线，确保不再发生类似青岛“11·22”中石化东黄输油管道泄漏爆炸事故。

4、加强沟通，建立联动协调机制。强化企业与政府各个部门之间的统筹和协调，建立管网的统一监管、统一协调、信息共享的部门联动机制，注意保持畅通的沟通渠道，研究油气管道隐患的治理措施，及时解决油气管道运行中出现的问题，将隐患消灭在萌芽之中。

5、建立管网档案。指定具体部门统一管理地下管网的相关信息，整合资源，建立地下管网的信息数据管理中心，做到地下管网产权单位资源共享，每一寸管线的所属都能清晰准确，尽快让包括油气管道在内的所有管线都能纳入到高效有序的管理中，让每个地下管网在审项目、在建设项目、建成使用项目等各种管线都有准确清晰的管理档案，便于有关部门、企业对管线的维护和监督管理。

6、完善相关的法律法规，建立完整的油气管道保护的法制体系。制定油气输送管道配套的管理措施，完善修订《石油天然气管道保护法》，出台相配套的法规或管理办法，明确各有关部门的监管职责，建立一套完整的管道保护法制体系。

7.明确管道保护的监管部门。按照《安全生产法》、《石油天然气管道保护法》等法律法规的要求，明确有执法能力的部门承担起管道保护的监管职责，保障油气输送管道的运行安全。

（孙锡云    山东省德州市德城区安监局）