要加强执法队伍建设，更要发挥企业自主作用

——新时期我国职业健康监管模式探索

■王宇航 任智刚

各国工业化发展历程表明，安全生产与职业健康监管体制机制应当与国家经济、技术和政治改革发展水平相适应。较高的职业健康水平，是提升企业竞争力和国家综合国力的必要前提。党的十八大提出“深化安全生产管理体制改革”，对此，我国可在借鉴国外优秀经验的基础上，结合实际，做好新时期职业健康监管的顶层设计。

他山之石

职业健康监管模式

监管模式多样且稳定

工业发达国家均设立了职业健康专业监管机构，多数国家设置在劳工部内，如美国OSHA、日本劳动基准局等，也有些国家独立设置，如英国安全与健康执行局（HSE）是独立于政府之外的法定公共服务机构。

发达国家职业健康监管模式主要有四类（见图一）。

发达国家的职业健康监管模式与国家政体、社会治理模式和经济技术发展水平相适应。尽管监管模式多样，但自20世纪70年代以来，各国职业健康监管模式基本保持稳定，部分国家保持100多年未变。

以立法和执法为监管核心

各国职业健康监察机构基本上以立法和执法为中心任务，主要包括四个方面：

职业健康相关法律法规、标准政策的制定。比如，美国OSHA负责制定职业安全与健康法律、法规和相关政策，起草与颁布职业安全与健康监察标准。

职业健康相关法律法规、标准政策的监督执行。比如，美国OSHA强制执行职业安全与健康法律、法规和相关政策，监督检查工作场所、工作环境等方面存在的危及人身安全与健康方面的问题，监督州职业安全与健康项目的执行情况。

职业健康事故的调查处理。比如，美国OSHA对发生在工作场所的事故进行调查处理；日本劳动基准局负责进行事故调查和统计、支付员工的事故赔偿保险费。

其他相关职责。比如，美国OSHA对工作场所、工作环境等方面存在的问题进行调查，编制联邦职业安全与健康活动年度报告等。

广泛动员社会成员参与

发达国家目前非常注重发挥企业和地方自我管理作用，注重企业内部监督与基础管理能力建设，广泛动员政府之外的社会成员参与职业健康管理，政府监管作为辅助手段。

德国通过立法规范企业建立良好的内部安全监管机制，其出台的《安全工作委员会法》《职业安全健康专家法》等对企业内的雇主、员工、安全专家的职责及设立等进行了明确规定。德国还通过立法要求所有企业根据自身经营范围参加相应的同业公会，授权同业公会监督企业采取安全预防措施，充分发挥同业公会的自治作用。

美国自1979年起开始实施“职业安全健康自愿保护计划”，带动提升各行业安全管理能力，促进企业管理人员、劳动者和OSHA在工作场所进行合作与交流。

许多国家工会组织设立安全与健康部门，向其成员提供职业安全与健康信息及指导。

职业健康监察执法特点

保障监察机构的独立性、权威性

强调安全监察机构的独立性。美国矿山安全与健康监察系统实行垂直管理。联邦矿山安全监察员每2年必须对调轮换，从体制和机制上防止监察执法主体与监管对象形成利益同盟。

建立职业化的监察员制度和组织。英国、美国和日本等工业化国家在建立职业健康监察管理体系的过程中，逐步建立完善了职业化的监察员制度和组织。

建立强制性的监察执法和事故责任追究制。各国政府对企业安全生产，尤其是对风险程度高的行业，都依法建立了严格的监督检查和事故责任追究制度。

实施对作业现场的直接监察

各国职业健康专业监管机构都有权通过采取不同的形式，对企业实施直接监察。

美国每个矿井每年必须接受4次安全检查，露天矿必须接受2次检查，这些检查通常是不定期的突然袭击。

英国的安全监察员可在未告知被检查方的情况下，直接进入现场进行执法监督，并可对违法违规者作出处罚和提出诉讼。

实施设备、环境和人员一体化监察

发达国家对职业健康的监察执法职能相对集中，英国HSE指导下的工厂监察员组织，负责对1961年《工厂法》规定的各类工厂和1974年《职业安全与健康法》规定的企业内的安全、卫生和福利执行情况进行监察，监察对象区域中的设备、环境、人员等可能危及员工安全与健康的所有因素均在其监察范围内。

日本劳动基准局的监管对象是除矿山企业外的所有企业，包括建筑、化学危险品企业等。

注重发挥工伤保险预防的作用

据不完全统计，目前世界上66%的国家实行工伤保险制度。各国推行工伤保险制度有三种做法值得借鉴（见图二）。

雇主必须为员工上工伤保险。日本的工伤保险覆盖率约为98%。英国规定所有具有劳动合同的员工或学徒工必须参加工伤保险。

坚持“无责任赔付”原则。不管事故责任方是雇主还是员工，损失均由保险机构承担。

逐步把事故预防作为工伤保险的重要职能。以德国工伤保险同业公会为例，其用于事故预防方面的支出占工伤保险总额的比率由1960年的2.6%上升到2012年的7.6%，总额达到10.1亿欧元。

注重提高企业职业健康管理自主性

发达国家非常注重培养政府与企业间在职业健康方面的合作伙伴关系。

自20世纪80年代以来，美国OSHA采取多项重大措施，推动雇主自愿参加遵守法律、法规活动，促使企业自愿作出职业健康保护计划。

英国1974年《职业安全与健康法》所提出的自我约束机制，不仅促使工业生产中危险因素的制造方承担更多的责任，还不断调整应对各种问题，提出要有主动性、预见性和前瞻性，要对潜在的风险作出充分评估，只有这样，才能推进安全与健康工作。

启示思考

做好职业健康监管顶层设计

结合我国政府体制管理特色，明确职业健康综合监察对象主要是下级政府及同级相关部门，实施宏观指导、综合协调、监督检查和考核。

对生产经营单位安全生产、职业健康、设备设施（含特种设备）、作业环境等实施一体化监察。根据安全生产、职业健康等系统性监管需求，建立一支专业化的监察执法队伍，对安全生产、职业健康、设备设施使用等进行统一监察，集中资源提高监察效率。

实现安监系统内监察执法与业务管理的分离。将现有的安监系统工作人员明确分为行政事务管理人员和现场监察执法人员两类，行政事务管理人员不参加企业现场监察执法工作，以法规与标准的制定为工作重点；现场监察执法人员专职从事执法工作，侧重于法规标准的执行。

加强市、县两级现场监察执法队伍建设。为提高安全监管的效率，应更多地关注法规标准的制定与修订。同时，对矿山开采、危险化学品生产和储存等技术性强、危险程度高的企业的监管，应提高监管层级，提升市、县级监察执法能力，按照属地管理的原则实施监察执法。

在明确以县级监察执法为主体的基础上，加强专业化监察执法队伍建设。

从制度上规范监察执法人员的选拔和培养。比如，从培训制度、见习制度、责任区轮换制度、考核奖励和辞退制度等方面建立系统的安全生产监察执法人员培养机制。

建立监察执法人员执业资格制度。比如，通过建立实施监察执法人员执业资格制度，将现有人员和新选拔录用人员均纳入执业资格管理。通过采取统一、规范的监察执法人员任职资格条件、职责、职权和工作程序，规范监察执法人员调动、转岗、奖惩和辞退等方面的管理。

协调相关部门及时补充基层监察执法人员数量。应按照监察对象的风险程度、企业规模等综合指标设立监察执法队伍配置标准，配备必要的执法装备。

进一步完善安全生产监管监察基础数据库和业务资源数据库。建立基层监察执法人员共享的监察执法系统，为提升监察执法能力提供信息化支撑。

参照德国工伤保险同业工会的模式，在现有行业协会的基础上，引导各个区域或行业自发建立职业健康自律性组织。通过立法明确自律性组织的权利和义务，按比例从工伤保险基金中划拨适当的经费供自律性组织开展预防性工作。一方面，这些自律性组织可以通过采取经济与技术手段加强对其成员单位的监督管理，实现行业自律；另一方面，同类型企业能够自主共享职业健康技术和经验，形成职业健康协同效应。

调动企业开展安全生产工作的自主性。以安全生产相关法规、规章、标准为约束，以经济政策为引导，以监察执法和事故调查处理为驱动，全方位调动企业落实安全生产主体责任的积极性和主动性。

充分发挥工伤保险的作用。制定相关法规及实施细则，明确工伤保险费用在事故预防方面的支出比例和方式，变被动理赔为超前预防。同时，建立工伤保险的差别费率和浮动费率机制，鼓励企业加大安全生产投入力度。

发挥工会等群众团体的作用。推动建立健全各类所有制企业的工会组织，组织员工参与和监督企业安全生产工作，依法维护自身职业健康权益。

加强安全生产舆论监督和社会监督。媒体要宣传安全生产的好典型、好经验，揭露安全生产领域各种非法、违法行为。各级政府要定期公布安全生产重点工作进展情况，接受社会监督。

充分发挥中介服务组织的作用。通过立法推进注册安全工程师事务所等安全生产中介技术服务工作，可借鉴德国经验，采取企业根据风险大小分级、分类购买安全生产专业技术服务的做法。

注重司法力量的引入。在日常监察执法过程中，引入对企业违法行为的诉讼机制。通过建立联席会议、通告和案件移送等机制，在企业违法行为超出行政约束力的情况下，通知或移交相应司法机关进行执行或诉讼，由法院做出最终法律裁判或强制执行。

从发达国家的职业健康监察体制发展历程看，其基本架构长期保持稳定。

在我国机构改革过程中，政府职业健康监督管理相关部门及其职责多次被拆解、撤销和调整，使得监管能力受到严重冲击，在一定程度上导致出现事故反弹趋势。

在深化安全生产体制机制改革过程中，一方面要做好顶层设计和创新，紧抓职业健康的立法和监察等关键、核心工作，提高监察执法工作的效率；另一方面，要保持政策的连续性，不能实施幅度过大的职能变革。