注重用法治思维解决现实法律问题

——访国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文

■本报记者 张 楠

常纪文在3月20日召开的全国政协双周协商座谈会上，结合自己安监工作实践和法学研究成果，作了题为“《安全生产法》修改要理顺监管体制”的发言，指出在修改《安全生产法》时，以适当的方式规定安全生产要实行党政同责、一岗双责、齐抓共管；要理顺安全生产综合监管和直接监管的关系，进一步理顺煤矿安全国家监察、地方监管的关系；按照十八届三中全会《决定》要求，加强乡镇安监执法力量；要建立权力监督机制，规定各级人民政府向同级人大常委会汇报安全生产工作，接受监督。

在他看来，《安全生产法修正案（草案）》亮点不少，如赋予安监部门强制执行权、突出事故隐患排查治理、确立双罚制等，但也存在视野不宽、要件不齐、逻辑不严等缺陷。

此次修法应定位为修订

常纪文说，此次《安全生产法》修改定位为修正案，是造成体制机制难以调整、诸多新制度难以入法的根源。

“修正和修订概念不同，按照法律规定和立法实践，小修小补即局部和个别的修改是修正，大修大补即全面和整体的修改是修订。”他介绍，我国的安全生产法律法规看起来很齐整，但生产安全事故特别是重特大事故多发易发，安全生产形势严峻，说明现行《安全生产法》在调整思路、监管体制、方法措施、法律责任等方面存在问题。“如果此次修改仍然只是零碎的修修补补，难以从根本上解决安全生产面临的现实问题。建议把修改工作定性为修订，围绕现实问题，创新思维、措施和方法，纲举目张，实现重点突破，全面推进。”

突出立法的协调功能

常纪文解释，《安全生产法》并非与《民法》《刑法》并立的部门法，它与《环境保护法》《文物保护法》类似，属于领域法，或者说是属于某一领域的问题法。领域法与部门法的区别在于，后者主要提供调整方法，前者需要用后者所提供的调整方法来解决某个领域的问题。领域法有一个重要特点，即它的主要功能和目的往往是平衡若干个正当性。因此，从调整手段上看，领域法更强调平衡性，侧重于设立平衡利益的行为规则。

“《安全生产法》应该平衡生产安全与经济社会发展两个正当性的问题。”常纪文认为，此次修正案草案将原来的“促进经济发展”修改为“促进经济社会和谐发展”值得肯定。这有利于将安全生产工作纳入国家经济和社会发展的大格局，体现了立法的协调功能。

重新配置权力（利）义务

在常纪文看来，现行《安全生产法》在权力（利）义务的配置、各方关系的界定和监管的制度化方面，缺乏可操作性。他建议，此次修改应注意四个现实问题和法治需求：一是企业能力不足，即行政管理相对人承担责任的能力不足；二是违法成本低，绝大多数企业存在侥幸心理，不愿意忠实履行法律规定的义务；三是政府没完没了地想增加义务，企业对非法治的运动式监管很反感；四是规划部署和监管不周密，基层监管力量不足，监管能力有待提高，需要新修订的法律为他们定好位，配好队伍。

要解决这些问题，常纪文认为，修法要遵循“党领导安全生产工作、政府对安全生产负责、市场对资源配置起决定作用、公民积极参与”相结合的原则，用公平正义的法治原则来指导安全生产权力（利）义务的重新配置。同时要着眼于两点：一要明确以下关系，即政府的细化责任是什么？企业的细化责任是什么？社会、市场、公众具体的权利和义务是什么？政府、企业、市场、社会和公众如何相互配合？二要明确以下监管方法，即监管部门依据什么监管？监管什么？不监管什么？如何监管？出了事故如何应对？“只有这样，才能使该法具有可操作性。”

融合体系势在必行

说到立法体系时，常纪文认为，《安全生产法》应该统领《职业病防治法》《矿山安全法》。但现实情况是，安全生产领域的法律依据有“三张皮”，《安全生产法》《职业病防治法》《矿山安全法》各管一摊事，难以协调成一个逻辑整体。按照逻辑，作为一部综合性的安全生产基干法，《安全生产法》应当涵盖和规范安全生产所有的领域，但是事实并非如此，如《职业病防治法》与《安全生产法》在主要制度和调整方法方面，存在重大的区别。

常纪文说，此次修法应当整合这“三张皮”，发挥《安全生产法》的综合协调和基础作用，如果可能，明确要求其他专项安全生产法律与该法相协调。“然而，修正案草案里基本没有涉及煤矿安全规程，作为一部全面规范安全生产的法律，《安全生产法》应当增加一些衔接性的条款，使其发挥协调职业卫生、矿山安全等专门法律的作用。不仅如此，还要为今后相关行政法规和部门规章的制定留下接口。”

应阐述安全生产政策

常纪文介绍，大部分领域法如《环境保护法》《文物保护法》等都有对国家基本政策的阐述。基本政策可以指导原则和制度的设计和设立。但是《安全生产法》却缺乏这一基本要素，不利于安全生产基本原则的确立和主要制度的安排。

在他看来，修正案草案提出了“安全第一、预防为主、综合治理” 的安全生产方针，却没有规定安全生产的基本原则，即贯穿性的工作指导准则。

“方针是导向性的整体工作思路，由于缺乏判断标准和后果评价，不能成为工作指导准则。若一部重要领域的法律缺乏基本原则，那它是不完整的，因为没有基本原则根本无法构建制度体系。即使设立了，制度也是零散的。只有在立法目的、基本政策、指导方针和基本原则等基本要素齐全的基础上，制度和机制的构建才能系统。如只针对不断出现的现实问题，零碎地增补一些应对性的规范，就无法从根本上解决问题。”常纪文态度鲜明。

“党政同责”应入法

目前，各地安监局局长的排名在整个行政序列中很靠后。在一些地方政府，分管安全生产的领导的排名是靠后的。这样的安排体现了部分地方党委和政府责任意识的淡薄。对此，在安监部门工作过的常纪文深有感触。

习近平总书记强调，安全生产工作必须“党政同责、一岗双责、齐抓共管”。对此，一些地区已经进行了探索，如甘肃、广东、重庆、吉林等地的省委省政府联合出台文件，进行了细化落实。

“对于这些做法，《安全生产法》修改时应当予以体现，能巩固的就巩固，能发展的就发展。”常纪文说，修法时可参照《全民所有制工业企业法》第八条“中国共产党在企业中的基层组织，对党和国家的方针、政策在本企业的贯彻执行实行保证监督”之规定，明确“安全生产实行党委领导下的政府负责制”等。

两个基本概念要明确

“关系界定是否明确决定法律实施的效果。修改《安全生产法》应解决以下关系问题。”常纪文指出。

一是安监部门综合监管和行业主管部门直接监管的关系问题。国家和地方设置独立的安监部门已超过10年，但仍有一些地方的安监部门没有正确理解“综合监管”和“直接监管”的概念，也没有厘清它们之间的关系。

在常纪文看来，安监部门的职能不能笼统地称作“综合监管”，即什么样的安全生产问题都有权管。这样的话权力过大且泛，既无法突出其特殊的手段和机制，也容易混淆安监部门的综合监管责任和行业主管部门的直接监管责任。综合监管应定位为在行业主管部门直接监管基础上的“整体指导、协调、监督和服务”。

中央最近强调“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”明确强化了行业主管部门的直接监管责任。目前的修正案草案中并无“一岗双责”的规定，这使安全生产难以融入各行各业的监管领域中，不能让安监部门摆脱单打独斗的现实困境。

常纪文建议，在修法时明确：对行业部门难以履行直接监管责任的，安监部门应当予以指导、协调；对通过抽查等监督执法发现行业主管部门的直接监管存在问题的，安监部门应当予以约谈、通报、考核扣分。

二是安全生产监管和煤矿安全监察的关系问题。什么是政府的“监管”和煤监部门的“监察”？两者有何区别？如出了事故，监管不当应承担什么责任？监察不当要承担什么责任？而修正案草案中没有明确这一点，建议予以解决。

常纪文指出，在实践中，安监部门处理的事故面很广，甚至包括学校、医院等单位发生的安全事故，但是《安全生产法》只规范生产经营单位的安全生产。而学校和医院的主管部门在安全运行方面欠缺统一和有效的监管方法和手段，也缺乏有效的事故调查手段。因此，此次修法应结合现实需要，把教育、医疗、城市运行等非生产经营领域纳入调整范围，或者规定可以参照适用《安全生产法》。

乡镇权和责应相匹配

修正案草案第八条将“乡镇”这一级纳入行政监管体制范畴。对此，常纪文认为，从表面上看，这一规定突破了行政监管职责向下只规定到县的立法传统，但是乡镇政府在监管力量相当薄弱甚至缺乏的背景下，难以承担监管责任，应在修法时明确“加强基层安全监管力量”，使其权和责相匹配。

常纪文介绍，当前，基层的安全生产监管基础十分薄弱。就情况相对好一些的北京而言，乡镇虽然都成立了安全科，但不是专职从事安全生产监管工作的，还要从事其他社会安全工作。此外，各乡镇安全科力量不一，少的两三人，多的十几人，但大部分都是合同工，正式编制少得可怜。

“在这种情况下，把安全生产监管的重任施加到他们头上，显然不现实，也不明智。如果不加强基层力量，会进一步增加基层干部的压力，可能致使负责安全监管领域的基层干部频繁变换工作岗位，不利于安全生产工作走向良性循环。”常纪文建议，修正案草案应结合十八届三中全会《决定》中有关安全生产工作的规定精神，加入有关“加强基层安全监管力量”的内容。

设立人大监督机制

在加强监督、督促履职方面，常纪文提出，应设立人大及其常委会监督机制。他介绍，《环境保护法》此次修正时，将人大监督机制引入其中，规定“县级以上人民政府应当每年向本级人民代表大会或者人民代表大会常务委员会报告环境状况和环境保护目标完成情况，对发生的重大环境事件应当及时向本级人民代表大会常务委员会报告，依法接受监督”。此外，一些地方已经迈出了政府向同级人大常委会汇报安全生产工作、接受人大监督的步伐，但是修正案（草案）却没有将其纳入，不能不说是一个立法缺憾。

“建议此次修法时，设立安全生产工作的目标责任制和年度考核、任期考核制，并要求各级人民政府接受同级人大及其常委会的监督。”常纪文如是说。

责任追究要多元化

常纪文认为，安全生产工作的主体除了政府和企业外，还包括一些专家和中介机构。目前，中介机构只管发财，接受服务的企业依然发生事故的现象屡见不鲜。这就要求立法细化责任，如建立专家和中介机构黑名单制度等。

在常纪文看来，责任的设置不要过分追求严厉性，否则难以落实。譬如，规定的处罚金额起点太高，可能使处罚难以执行。一些企业因交不起罚款连夜迁走的情况并非没有。

他建议，在责任严厉性方面，可以做一些修改，如按照中央要求，把终身责任制、责任倒查制纳入进去；设置按日计罚的行政处罚制度；借鉴《水污染防治法》等领域法的修改经验，建立按安全生产的损失比例处罚的机制；对于特种作业人员无证操作的行为，基于其有危害公共安全的性质，可规定按照《治安管理处罚法》予以治安拘留。

引入公益诉讼机制

常纪文指出，现行《安全生产法》实行的是严格的管控模式。修正案草案虽然新增了一些关于中介机构参与、市场发挥作用等方面的条款，但是市场、公民、社会的参与程度仍然不足，参与的主动性色彩不浓厚，总体上看依然是处于严格管控模式下的参与。

“严格管控模式下的安全生产监管存在监管视野不宽、监管能力有限、难以有效遏制违法行为等不足。只有赋予公民和社会组织参与和监督的权利，明确参与和监督的渠道和机制，才能实现社会和公民的权利与安全生产行政监管权力、企业的生产经营权的平衡和监督。”他建议，引入公益诉讼机制，鼓励社会主动参与。

说到此，常纪文举了个例子。2012年7月21日，北京市遭遇特大暴雨，在房山区，大水冲出了好多油气罐，都是村民非法生产、储存的。“政府查了这么多年都查不出来，一场大水给冲出来了。这说明安全生产不能只靠政府部门，更要发动全社会。”他说。

法律的逻辑语言不可缺

在认真研究修正案草案后，常纪文认为，知名学者参与修法较少，致使修正案草案有一些条文专注于解决某一类问题，缺乏理性、系统的思维方法，存在体例结构不科学、部分措辞不严谨、逻辑不严等问题。

如修正案草案第四章为安全生产监督管理，按照法学思维和逻辑，监督管理往往指政府及其部门的监督管理，但该章节还存在新闻媒体的监督权利和义务、新闻出版机构的宣传教育义务、社会公众的监督义务等内容。“解决的方法是将章节的标题由‘监督管理’改为‘管理和监督’。”常纪文建议。

再如，修正案草案第二十三条出现“应当恪尽职守，依法履行职责”这样不必要的赘语，第六十四条出现“忠于职守，坚持原则，秉公执法”的政治化术语，淡化了一部法律应有的“法”属特征。

另外，修正案草案中还使用了“主体责任”这一用语。何谓“主体责任”？是法律主体的责任还是主要的责任？按照法理，所有的责任承担者都是法律关系的主体，在国家、社会和企业责任中仅提企业的主体责任，而不提其他责任承担者的主体责任，显然不妥当。按照现实的语境，企业的主体责任一般指的是主要的和基本的责任。这是否意味着企业以外的法律关系主体的责任是“次体责任”？“主体责任”并非法律术语，法律人应当根据法律关系的不同、角色的不同、权利义务性质的不同来分配义务和责任。譬如企业的责任就是企业的责任，或行政相对人的义务，政府的责任就是监管者的责任。

用“主体”和“次体”来划分责任是将权利和义务混为一体，将不同的法律关系混为一体，不符合法律的逻辑。

常纪文建议，修法应在完善国家治理体系的大框架下，用法治的思维、法律的逻辑、法律的语言和法治的方法巩固现在好的做法，升华好的经验，解决现实的法律问题。

截至本期，关注安法修改系列报道告一段落。关于《安全生产法》修改的最新情况，本报将持续关注。