优化监管机制 创新监管方式
优化监管机制 创新监管方式
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优化监管机制 创新监管方式
核心提示
优化安全生产监管机制，要明确安全生产监管的四大使命、五个基本原理和六大基本要素。
安全生产监管机制的创新要体现出：变经验管理为科学管理，变结果管理为过程管理，变事后管理为事前管理。
■罗 云
党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），描绘了全面深化改革的新蓝图，确定了全面深化改革的新目标，汇集了全面深化改革的新思想、新论断、新举措，是未来改革发展的纲领性文件，对政府安全生产监管创新具有重要的指导意义。
《决定》第四部分“加快转变政府职能”指出：“科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。政府要加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施，加强市场活动监管，加强各类公共服务提供。”第十三部分“创新社会治理体制”指出：“健全公共安全体系。深化安全生产管理体制改革，建立隐患排查治理体系和安全预防控制体系，遏制重特大安全事故。健全防灾减灾救灾体制。”
基于《决定》方针，结合安全生产工作实际，必然要提出“如何优化安全生产监管机制”、“如何创新安全生产监管方式”、“如何提高安全生产监管效能”等命题。对此，笔者应用SWOT分析模型，基于安全战略—系统思维，根据现代安全生产管理原理，进行探讨和解析。
现实问题——
部分地区、企业工作不合理、不科学
想解决理念认识、方法措施、监管方式等诸多层面的问题，必须站在战略的高度，应用系统对策，优化安全生产监管机制，创新监管方式，提高监管效能。
安全生产监管是一项具有复杂性、系统性、动态性特征的工作。目前，现实中还存在着如下问题：在理念认识层面，重生产、轻安全，重效率、轻效益，重成本、轻价值，重近期、轻长远。在方法措施层面，重人治、轻法治，重事后、轻事前，重形式、轻本质，重审核、轻建设，重结果、轻过程，重文件、轻文化。在具体监管方式上表现为，因人行政，欠缺法治机制；短期行为盛行，缺乏长效机制；只讲“GDP第一”，不尽社会责任；事后应付多，缺乏超前预先防控；重形式主义，难言本质安全；以事故为导向，就事论事，缺乏系统对策，风险意识淡薄；安全生产监管缺乏过程管理；以被动约束为主，主动、自律、自责的安全文化体系尚未建立起来。
部分企业仅为利益所驱动，理念落后，保障乏力，措施单一，重短期行为，做表面文章，“有文无化”，责任落实不到位，对安全生产不重视、不自觉、不求实，工作不全面、不合理、不科学。
个别地方政府采取事后监管的方式，被动应对工作，靠经验主义、会议布置开展工作，采取运动式、突击式的工作方式，重长官意志、“本本主义”，表现为安全生产监管不超前、不治本，缺乏科学性、系统性，不高效。
要想解决上述问题，应站在战略高度，应用系统对策，优化安全生产监管机制，创新监管方式，提高监管效能。
方法创新——
应用“战略—系统”模型，优化安全生产监管机制
创新可以在安全生产监管理论、方法、目标、过程、指标、手段等方面实现，从而使安全生产监管机制更科学、全面。
安全生产监管战略分析可借助SWOT分析法（态势分析法）。SWOT分析可以对研究对象所处的环境进行全面、系统、准确的研究，从而根据研究结果制定相应的发展战略、计划及对策等。
SWOT这四个字母分别代表：S是优势（Strength）、W是劣势（Weakness）、O是机会（Opportunity）、T是挑战（Threat）（安全生产监管工作领域SWOT战略分析模型见图①）。
优化安全生产监管机制，需要应用“战略—系统”模型，根据国际公认的麦肯锡7-S模型，可以构建安全生产监管机制优化模型（如图②所示）。
安全生产监管的四大使命是生命安全健康、设备财产防损、社会稳定协调和经济持续发展。
安全生产监管要依据的五个基本原理是安全科学原理、事故致因原理、本质安全原理、安全系统（综合治理）原理和安全发展原理。
安全生产监管模式的六大基本要素是安全生产监管的领导与决策、规划与策略、结构与体系、资源与信息、流程与技术、文化与学习。
安全生产监管方式的创新是一个永恒的命题，基于现代安全生产管理科学原理，监管方式创新可以从以下几个方面入手。一是安全生产监管理论，从事故致因理论向风险管理理论过渡；二是监管方法，从基于表象、规模、能量的监管转变为基于风险、本质规律的监管；三是监管目标，从以事故或事故追究为监管目标的方式转变为以事故隐患、危险源（点）、危害因素等为监管目标的方式；四是监管过程，从事后型监管模式向预防型监管模式过渡；五是监管指标，从以事故指标为主转变为以预防指标、防范能力指标、绩效指标为主；六是监管手段，依靠行政、经济、科学、文化等手段综合监管、科学监管。
安全生产监管机制的创新要体现出：变经验管理为科学管理，变结果管理为过程管理，变事后管理为事前管理，变静态监管为动态监管，变成本管理为价值管理，变效率管理为效益管理，变约束性负强化监管方式为激励式正强化监管方式，变纵向单因素管理为横向综合全面监管等。
推进变革——
构建立体式监管系统，推行基于风险的监管方法
基于风险的监管，可确保安全生产监管的全面性、预防性和动态性，对提高安全生产监管效能和保障水平可发挥积极作用。
按照《决定》战略要求及科学监管、有效监管的战略目标，笔者建议推进如下变革。
优化安全生产监管体系，构建立体式监管系统。可以应用霍尔系统模型，从多个维度进行设计（如图③、图④所示）。图③展示了不同监管领域的政府监管模式，图④展示了多方监管体制下，不同监管机制和方式的组合模式。依据多维度模型，可以构建系统、全面、实用的监管体系。
建立法治监管体系。完善的法治监管体系是开展科学监管的重要基础，安全生产监管体系在机制上应是综合监管、行业监管、专项监管、社会监督相结合的体系，在监管方式上要有行政许可、技术监察、行为监察、过程监督等。
大力发展安全生产中介服务，构建“三方”（政府、企业、中介机构）协调机制。建立安全生产监管和谐机制需要发展中介服务，构建科学、合理的“三方”协调机制。
推进安全生产监管合理化。政府建立监察概念，行业建立监管概念，社会建立监督概念。
开展安全生产监管绩效评价。绩效管理是一种现代化的管理方法，能够有效提高管理效能，促进组织战略目标顺利实现，推行政府安全生产监管绩效管理是新形势下行政管理科学化、民主化的必然要求，构建科学合理、行之有效的政府安全生产监管绩效测评体系是一项长效机制。
建立“多元主体”责任体系。安全公理表明，安全人人需要，因此，必然人人有责。建立企业落实主体、政府监察主体、部门监管主体、中介技保主体、职工自律主体等“多元主体”的责任体系，符合系统防范、综合治理的要求，可使安全生产获得“多元支撑和保障”。在分析、认定、查处事故责任时，要体现分级有别、合理得当的原则，处理好法理与情理、权责与担责的关系。
实现事故调查专业化。依据客观、科学的第三方调查报告，执法部门依法、据证追责查处。
推行基于风险的监管方法。这样做可确保监管的全面性、动态性，对提高监管效能有积极作用。
（作者单位 中国地质大学(北京)安全研究中心）
