加强安全管理 减少施工事故

——《非煤矿山外包工程安全管理暂行办法》解读之一

近年来，工程外包已成为非煤矿山采掘施工的重要方式。外包施工事故频发，严重影响非煤矿山安全生产。《非煤矿山外包工程安全管理暂行办法》旨在明确外包工程安全生产责任、规范发包和承包单位双方的安全生产行为。

为加强非煤矿山外包工程的安全管理和监督，明确安全生产责任，防止和减少生产安全事故，国家安全监管总局制定了《非煤矿山外包工程安全管理暂行办法》（以下简称《办法》，详见本报9月10日三版）。《办法》经总局局长办公会议审议通过，于8月23日作为总局令第62号公布，自10月1日起施行。

外包工程安全监管存漏洞

随着我国市场经济的深入发展，非煤矿山外包工程越来越普遍，外包施工事故呈多发态势。2009年至今，全国非煤矿山共发生11起重大事故，其中有6起都是外包施工事故。

2010年，总局监管一司对全国具有代表性的223家非煤矿山企业进行了问卷调查，涉及员工近72万人，其中外包队伍员工占员工总数的32.3%。例如：内蒙古自治区70%以上的地下矿山使用外包队伍；浙江省134家取得非煤矿山安全生产许可证的采掘施工企业中，有30万人以承包工程项目的形式，在全国各地从事非煤矿山施工作业活动。工程外包已成为非煤矿山采掘施工的重要形式，且随着矿产资源开采需求的增长，呈现出规模不断扩大的趋势。

近年来，《安全生产法》等法律法规对规范非煤矿山外包施工市场、加强外包工程安全管理起到了一定作用，但针对非煤矿山领域出现的新情况、新问题，现有法律法规中缺乏明确具体的规定。

主要问题包括：一是发包单位与承包单位的安全责任不够明确具体，双方签订的安全生产管理协议缺乏约束性；二是外包工程安全准入门槛低，承包工程总公司对其项目部监管不到位，承包项目部的安全管理薄弱、施工队伍素质差，缺乏基本的技术支撑；三是政府监管方式缺乏科学性，安全监管部门对外包工程监管经验不足、执法依据不充分，等等。此外，由于外包工程安全管理涉及范围广，总局的部门规章难以解决包括非煤矿山采掘施工定额预算、用工、项目招投标等方面存在的问题。

本着从实际出发的原则，《办法》在总局部门规章权限范围内，针对条件成熟的部分非煤矿山外包工程安全管理工作，提出了相关要求，以解决当前存在的突出问题，尽量满足外包工程安全管理工作的需要。

60多场讨论会反复修改完善

2010年以来，《办法》的制定经历了立法调研、起草编制和修改完善三个阶段。

起草小组多次深入非煤矿山企业比较集中的省（自治区）和有代表性的金属非金属地下和露天矿山、陆上和海上石油天然气企业，召开了60多场讨论会，征求各级安监部门及其他相关部门、非煤矿山企业和技术服务机构相关人员的修改意见。经反复修改完善，《办法》充分吸收了各方意见。

重在明确发包和承包单位职责

《办法》分六章四十四条，包括总则、发包单位的安全生产职责、承包单位的安全生产职责、监督管理、法律责任和附则。根据《安全生产法》等相关法律法规，针对非煤矿山外包工程存在的主要问题，《办法》对发包和承包单位的安全生产职责以及政府的监督管理职责作了明确规定。

《办法》第一章第二条明确了自身的适用范围，即在依法批准的矿区内，针对金属非金属矿山和石油天然气企业以外包工程的方式进行工程施工作业或者技术服务活动开展的安全管理和监督。金属非金属矿山包括勘探、建设、生产、闭坑等工程施工作业活动。石油天然气企业包括勘探、开发、储运等工程与技术服务活动。《办法》的适用范围基本涵盖了金属非金属矿山和石油天然气开采期各阶段外包工程的安全管理和监督。本条对《办法》不适用的方面也作了规定，即各类房屋建筑及其附属设施以及矿区范围外的交通建设外包工程安全管理和监督。

《办法》第一章第三条规定，非煤矿山外包工程的安全生产由发包单位负主体责任。这是基于外包工程及其最终收益属于发包单位而考虑的。因此，与外包工程安全生产密切相关的安全投入以及对承包单位相关条件的审查等事项，都必须由发包单位负责。“由发包单位负安全生产主体责任”的思想贯穿于整个《办法》之中。同时，因工程施工的现场是承包单位作业场所，其从业人员、设备设施和作业环境等安全都应由承包单位负责管理，因此，《办法》规定承包单位对其施工现场的安全生产负责。

《办法》第一章第五条规定非煤矿山企业应当建立激励约束机制。目前，政府与企业对外包工程安全生产都缺乏有效的激励约束措施，承包单位干好干坏区别不大，安全管理优劣缺乏评判标准，缺少信息沟通平台。为此，有必要建立激励约束机制，并通过建立全国性的非煤矿山外包工程信息平台，将承包单位的业绩、安全管理水平和事故情况公布于众，奖优罚劣，引导优势企业不断壮大，淘汰一批落后企业，从而提升非煤矿山外包工程安全管理水平。