大力推行“1+3”安全监控工作体系
形成生产安全共建共享长效机制
——来自江苏淮安的调查
（安全监管总局全国总工会联合调研组）
近年来，江苏省淮安市认真贯彻落实科学发展观，坚持“安全第一、预防为主、综合治理”方针，着力落实政府监管责任和企业安全生产主体责任，充分发挥职工群众的安全生产主人翁作用，广泛深入推行“1+3”安全监控工作体系，构筑群防群控、共建共享的安全生产长效机制，有力地促进了安全生产，在经济社会较快发展的同时，实现了安全生产形势的持续稳定好转。
一、在开展安全生产隐患排查治理中，形成和完善“1+3”安全监控工作体系
上世纪80年代后期，淮安市的经济步入快速发展阶段，随之而来的是事故隐患和职业危害逐渐凸现。为了促进企业又好又快发展，充分保证职工的生命和健康安全，淮安市认真贯彻党中央、国务院和江苏省委、省政府的部署与要求，积极落实“预防为主”的方针，指导和督促企业加强安全隐患的排查治理。早在1989年，淮安市便以开展“创建安全合格班组”工作为抓手，强化作业现场的安全教育，把事故危险点的控制作为班组安全建设的重要内容，探索构建群防群控安全监控体系。在总结经验的基础上，1994年召开了推行安全生产“控制法”现场会，1995年制定了《事故隐患、危险点控制法实施办法》，在全市工业企业全面推行。同时，针对实践中出现的新情况、新经验、新问题，不断总结完善、及时加以指导。先后出台了《关于进一步推行事故隐患危险点控制法的十点意见》、《关于进一步推行事故隐患和职业危害监控法的意见》、《关于深入推行事故隐患和职业危害监控法的意见》等一系列指导性文件和意见，使安全生产“控制法”的内涵不断丰富、形式不断创新、机制不断完善，逐步发展成为“1+3”安全监控工作体系。
所谓“1+3”安全监控工作体系，是一个方法和三种机制的集成。一个方法，即事故隐患和职业危害监控法。运用现代安全管理的理论、方法，对生产（工作）场所、作业岗位的危险源（点）、事故隐患和职业危害因素进行自下而上的排查、辨识、评价分级、建档立卡，建立监督控制体系，强化群众性劳动保护和企业安全生产管理。三种机制，即事故隐患和职业危害动态管理机制、事故隐患和职业危害持续改进机制、事故隐患和职业危害系统评价机制。推行事故隐患和职业危害“监控法”，目的是将安全生产的关口前移、重心下移，落实企业负责和职工全员参与，把各类事故和职业危害隐患置于在控、可控状态，预防隐患转化为事故；推行三种机制，则为“监控法”有效实施、可靠运转提供了体制和机制的保证。
（一）建立事故隐患和职业危害动态管理机制，着力实现对事故隐患的全节点、全过程、全方位监控。一是确立事故隐患和职业危害监控点。以企业为单位，组织职工群众和有关专家，对本企业所存在的事故和职业危害的风险源（点）进行全面排查、评估，根据风险程度，划分为A级（厂级）、B级（车间级）、C（班组级）三个等级，实行分类、分级监控。如淮安船闸管理所，经过认真排查和筛选，将直接影响船闸安全畅通、经济损失和社会影响较大的一、二、三号船闸上、下游闸首、发电机房等10个点确定为A级监控点，将航政厅等3个点确定为B级监控点，职工食堂等2个点确定为C级监控点，每个监控点均用牌匾、卡片、图文标明监控点的名称、级别、易发事故因素、监控内容和监控方法、考核标准和周期，明确监控责任人。二是建立监控网络。实行“1+3”安全监控工作体系的企业，普遍建立起企业、车间、班组三级安全监控网络，对事故和职业危害风险源（点）实行纵向到底、横向到边的全节点、全过程、全方位的实时和动态监控，不留死角和盲区。并根据实际情况，对风险源（点）实行升级或降级、追加或清零等跟踪处理，确保各类风险源处于在控、可控状态。三是建立事故和职业危害应急预案。根据风险源（点）可能发生的事故和职业危害，有针对性地提出应急措施，编制应急预案，组织职工开展应急演练，提高职工的应急处置能力。四是认真落实全员培训和持证上岗。为确保职工适应监控点管理需要，切实加强日常安全教育和现场安全教育。企业录用新人员、老职工调换新工种，或企业贯彻新法规、采用新技术、新工艺、新设备、新材料等，都要对职工进行安全技能培训、教育，确保每个职工具备安全生产和岗位监控的能力。五是建立监控激励制度。对在监控过程中及时采取有效措施、制止和避免事故发生的职工给予奖励。市政府办下发了《淮安市安全生产举报奖励制度》，明确对事故隐患及安全生产违法行为举报的范围和相关程序，对于经查证属实的，奖励200到5000元。市总工会专门设置了“制止重大事故奖”。
（二）建立事故隐患和职业危害持续改进机制，着力把事故消灭在萌芽状态。重点建立三项制度：一是全员排查制度。所有职工都负有监控、排查事故隐患和职业危害的责任。发现隐患，要立即上报。能够立即整改的，要立即整改。凡因工艺、技术等原因难以整改的，要实行评估确认，分级分色预警控制。二是持续改进制度。对事故隐患和职业危害监控点要经常检查，形成排查、评估、确认、挂牌、检查、整改、效果评价、持续改进的“闭环式”管理。三是创新提升制度。积极吸收安全生产新理念、新法规、新的技术手段、新的管理方法，不断丰富和完善监控工作方法，提升事故隐患和职业危害监控法的实效。如沙钢集团在创新提升中强化企业节能减排，淘汰落后装备，减少风险源（点），先后“清零”了11个监控点，提高了本质化安全水平。
（三）建立事故隐患和职业危害系统评价机制，着力实现对企业及其风险源（点）安全状态的定期诊断。重点实行三个评价：一是职工评价。企业组织广大职工对生产作业现场设备、环境、人的行为和现场管理进行评价。评价的方法主要采取“职工每天评价，班组每周评价，分厂（车间）每月评价”，根据评价结果，对岗位监控点控制情况进行评估。二是单位评价。企业组织本单位的技术人员对安全生产情况进行评价，或请中介机构、安全专家进行评价。三是监管评价。各级安监局、卫生局、工会等部门根据职责分工，定期不定期对企业安全生产状况包括“1+3”安全监控体系推行情况进行评价。通过开展事故隐患和职业危害的系统评价活动，促进企业进一步完善事故隐患和职业危害的监控机制，实现安全生产工作的持续改进。
二、“1+3”安全监控工作体系成效初显，已经成为支撑当地安全生产的重要机制
我们在调查中看到，“1+3”安全监控工作体系在淮安已经被总结、规范为一种安全生产工作模式。这种工作模式能够在淮安市广泛推行，是由“1+3”安全监控工作体系所蕴涵的“方向性、科学性和指导性”等体系特征所决定的。第一，“1+3”安全监控工作体系体现了党的安全生产方针。“安全第一、预防为主、综合治理”是有机统一的整体，“安全第一”是前提、是根本，“预防为主”是工作重心，“综合治理”是手段。推行“1+3”安全监控工作体系，核心就是“以人为本，全员参与，群众性和专业性相结合，有效地防止各种不安全因素与行为，把事故隐患消灭在萌芽状态”（市政府汇报语），其实质也正是“预防为主”方针的具体落实。第二，体现了安全生产的规律。事故源于隐患。只有消除隐患，才能从根本上遏制生产安全事故的发生。“1+3”安全监控工作体系把立足点放在事故及职业危害隐患的全方位、全过程监控上，抓住了安全生产工作的“牛鼻子”。第三，体现了以人为本的宗旨。以人为本既表现在以人的生命健康安全为本，也表现在发挥人在安全生产过程中的主观能动性。通过推行“1+3”安全监控工作体系，把落实安全监控责任同完善岗位负责制结合起来，把安全监控的责任分解落实到车间、班组及职工个人，为实现安全生产的全员、全方位、全过程的管理提供了有效的平台。第四，体现了机制的创新。构建安全生产长效机制，是实现安全生产的治本之策。“1+3”安全监控工作体系实现了事故隐患与职业危害监控的体系化、模式化，提高了事故隐患及职业危害监控的针对性、时效性，无疑是安全生产体制机制上的一个重大创新。
正是因为上述原因，“1+3”安全监控工作体系一经出现，就显示出强大的生命力，很快受到党政重视、企业吸纳、群众欢迎。目前，这一体系在淮安市的推广面，已达到企业总数的60%以上，其中规模以上企业占到80%以上。通过大力推行“1+3”安全监控工作体系，使全市安全生产工作在以下几个方面发生了显著变化：
（一）企业安全生产主体责任得到落实，企业安全生产管理水平明显提高。从调研中可以清楚地看到，“1+3”安全监控工作体系的广泛推行，为企业强化安全生产管理，落实安全生产主体责任，提供了一个新的有效的工作范式。我们所到的几个企业，普遍在现场管理上做到“五有”,即：有“三图五卡”（即事故隐患和职业危害监控示意图、事故隐患和职业危害监控组织网络图、“1+3”安全监控工作体系流程图，事故隐患和职业危害监控卡、事故隐患和职业危害评价卡〈书〉、事故隐患和职业危害整改卡〈书〉、事故隐患和职业危害应急救援处理卡、职工岗位权利和义务告知卡），有显著的安全监控点标志，有醒目的安全生产警示标识标语，有图文并茂的安全生产文化走廊（专区），有人性化的、充满亲情的安全提示（如韩泰集团的提示是：爸爸，我和妈妈等您回家；爸爸，您今天“安全”了吗），从而实现了“1+3”安全监控工作体系的视觉化、模式化和群众化，比较好地实现了“1+3”安全监控工作体系的入眼、入脑、入心、入岗，实现了从事故隐患和职业危害风险源的辨识、评估、确定、监控，到安全隐患的发现、整改、再到安全环境的评估评价、持续改进这一全过程闭环式管理，提高了企业的安全生产管理水平，也使企业的安全隐患排查治理责任落到了实处。
（二）职工群众的安全生产主人翁作用得到发挥，群防群控、共建共享机制初步确立。企业是安全生产的责任主体。而企业的安全生产主体责任只有传导到每个岗位、每个职工，才能真正得到落实。分析近年来发生的许多伤害性事故，绝大多数是由于企业职工的违章违规操作造成。因此，如何把企业职工全面发动起来，实行安全生产全员全过程全方位管理，已经成为落实企业安全生产主体责任的关键所在。而通过推行“1+3”安全监控工作体系，把对安全隐患风险源（点）的监控责任落实到班组、职工，由企业“一双眼”监控转变为职工“千百双眼”监控。广大职工群众也由生产安全的受益者，同时成为安全生产的责任者、实践者，成为安全生产的主人翁，由“要我安全”向“我要安全”、“我会安全”、“我能安全”转变，由被动监督向自我实施转变，实现了安全隐患的群防群控、生产安全的共建共享。
（三）搭建了部门联动的平台，形成了安全生产工作合力。早在1994年，在专门的安全监管机构尚未组建的情况下，淮安市总工会就从维护职工合法权益、建立健全“群防群控群治”的劳动保护工作机制的角度，积极承担起推行“事故隐患危险点控制法”的责任，在上级工会的支持、指导和市委市政府的重视、支持下，通过宣传发动、典型示范、强化对企业安全生产的建议和监督职责、支持和组织企业工会参与等途径，使“事故隐患危险点控制法”在全市逐步得到推广，并不断完善，形成“1+3”安全监控工作体系。市安全监管局成立后，把推行“1+3”安全监控工作体系作为落实企业安全生产主体责任的重要长效机制，纳入全市安全生产工作总布局，与开展安全生产专项治理、安全生产执法监督、安全生产宣传教育以及安全生产体制机制创新有机结合起来，同部署、同安排、同推进、同考核；市卫生局等部门，也从各自职责出发，积极参与到相关工作当中。进而，在“1+3”安全监控工作体系的推行过程中，比较好地形成了“政府强力推动、工会积极促动、相关部门协调联动”的工作机制，既促进了工作落实，也进一步完善了“政府监管、行业管理、企业负责、群众参与、社会监督”的安全生产工作格局。工会作为工人阶级的群众组织，在推行“1+3”安全监控工作体系当中发挥了重要作用，尤其是在没有专门安监机构的情况下，发挥了牵头作用，说明工会在组织职工参与安全生产管理方面具有独特优势。今后，应在“政府监管、行业管理、企业负责、群众参与、社会监督”这一安全生产总格局中，更多地发挥各级工会组织的作用。
（四）“预防为主”方针得到落实，安全事故隐患及职业危害得到有效控制。由于实现了“预防为主”，很多企业的安全生产水平得到提升，安全生产状况显著好转。推行“1+3”安全监控工作体系的淮安船闸管理所已实现安全运转1220多天，淮阴发电已实现安全生产2600多天。韩泰轮胎是一家韩资企业，通过推行“1+3”安全监控工作体系，实现了“0重大伤害事故、0火灾、0职业病发生”，公司安全事故同比下降45%，直接经济损失下降51%，炼胶噪音下降2dB，硫化环境温度下降2摄氏度，平安和谐的生产环境逐步形成。
三、配套开展安全生产各项工作，形成安全生产大合唱
调查中看到，淮安市与江苏省乃至全国的形势一样，经济社会发展呈现“一上一下”两个不同方向辐射的曲线。向上的曲线是经济增长线。2000至2008年，地区国内生产总值、固定资产投资和财政收入三个指标，年平均增长速度分别为15.4%、20.2%和26.6%。到2008年底，全市完成地区国内生产总值（GDP）915.83亿元，固定资产投资563.28亿元，财政收入170.51亿元。向下的曲线是安全生产形势变化线。2000年以来，事故起数平均每年下降15.4%，死亡人数平均每年下降8.0%。2008年工矿商贸就业人员十万人生产安全事故死亡率与上年相比下降0.13，今年1-9月份全市各类事故起数和死亡人数同比分别下降11.1%和16.4%。
淮安市的安全生产工作所以能够出现这样一个良好态势，首先得益于“1+3”安全监控工作体系的广泛推行，在体制机制上促进了企业安全生产主体责任的深入落实；同时，也得益于安全生产各项工作的配套开展，形成了安全生产“大合唱”。
（一）市委、市政府高度重视安全生产工作，把“安全发展”理念贯穿经济社会发展的全过程。市委书记刘永忠同志反复强调要注重抓好安全和环保两件事，要求各级政府和有关部门要为群众管好“生命簿”和“财产簿”，提高安全隐患的知情率和整改的效率。市委、市政府把“安全发展”理念纳入经济社会发展总体战略，坚持市长亲自抓、主管副市长具体抓、其他副市长配合抓，定期研究安全生产工作，并与9个县（区）、39个部门和32个重点企业签订安全生产目标管理责任书，实行严格考核。安全监管部门、负有安全监管责任的主管部门、各级工会组织和企业真抓实干，狠抓落实。“1+3”安全监控工作体系在企业的广泛推行，则为实现安全生产形势持续稳定好转提供了一个重要的机制保证。为使“1+3”安全监控体系在全市得到广泛推行，切实发挥作用，淮安市注重把推行“1+3”安全监控工作体系同深入开展安全生产各项工作密切结合起来，相互促进、协调推进，推动淮安市安全生产工作水平不断实现新提高。
（二）加强安全生产宣传教育，着力建设“关注安全、关爱生命”的安全文化。淮安市高度重视安全生产宣传教育工作。从今年开始，市政府还设立20万元专项经费用于安全生产的宣传教育。通过张贴宣传标语、专家现场咨询、开展“安全生产月”活动、推动安全诚信企业和安全社区建设、举办“安康杯”竞赛和安全生产知识普及教育等丰富多彩的方式，推动安全文化进社区、进企业、进家庭，使安全发展理念和安全防范意识深入人心。各企业配合开展“安全生产月”活动，进一步加强教育培训，促进职工由“要我安全”向“我要安全”转变。我们这次调研去的几个企业，包括京杭运河苏北航务管理处、韩泰轮胎、沙钢集团、淮阴发电等，都洋溢着浓厚的安全文化气息。一封封情真意切的安全家书、一句句来自实践积累的安全警语格言，无不渗透着“安全第一、生命至上”的人文理念，也潜移默化地影响着职工的习惯性行为。安全文化氛围的形成，既成为“1+3”安全监控工作体系的重要基础，也成为推动全市“安全发展”的重要支撑。
（三）深化安全生产专项治理，保持安全生产工作的高压态势。为促进企业重视事故隐患和职业危害的排查治理，落实“预防为主”的方针，淮安市按照党中央、国务院和江苏省委、省政府的统一部署，不断深化安全专项整治，加大隐患排查整改力度。仅今年以来，就先后开展了危险化学品、道路交通、建筑、消防、水上交通、非煤矿山、特种设备、农业机械、烟花爆竹等九个行业（领域）的安全专项治理。对查出的隐患，采取下发整改通知书、政府挂牌督办、责令停产整顿、下令关闭等有效措施予以整治。政府的高压态势，使企业对隐患排查治理重要性的认识显著提高，推行“1+3”安全监控工作体系的主动性也显著提高。
（四）严格政府监管，实现两个“主体责任”的互动、对接。实践反复证明，落实企业安全生产主体责任，是实现安全生产的根本；落实政府监管责任，是督促企业落实安全生产主体责任的外在条件。几年来，淮安市始终把落实两个“主体责任”作为安全生产工作的主线，一手抓推广“1+3”安全监控工作体系，一手抓严格政府监管，实现两个“主体责任”的互动对接。在严格监管的过程中，既注重开展集中整治活动，也注重体制和机制创新。近年来，着力推行“四项制度”。一是安全生产指导员制度。规定市、县（区）安委会各成员单位选派有安全生产工作经验、沟通协调能力强、工作务实、作风过硬的同志与指定的村居（社区）挂钩，担任安全生产指导员，指导村居落实安全生产责任，健全规章制度，开展宣传教育，加强隐患排查整改等。目前，全市已有289名安全生产指导员陆续进入村居（社区）开展工作。二是安全生产责任保险制度。成立市安全生产责任保险领导小组，出台实施方案，分行业明确各部门安保互动推进责任，并将安保互动工作纳入市政府安全生产目标考核。到目前，全市共有危化、非煤矿山、建筑、公共聚集场所等行业领域的94家企业办理了投保手续，参保人数3775人，总投保金额7.5亿元。实行安保互动，既可以有效解决事故伤害赔偿问题，也可以借助保险部门的力量强化对企业的安全监管，一举多得。三是“人盯厂（场）”制度。在属地管理基础上，明确各级安全监管部门主要负责人和领导班子成员挂钩企业，实施带头督查、分色督查、定点督查。四是专家技术服务制度。聘请20多名安全技术专家，对安全生产基础薄弱的中小化工企业进行安全生产“结对”帮扶，指导企业开展风险评估、排查整改事故隐患、提供安全技术支撑。
