依法履责，从严管理是安全生产的根本保证
网评员：吴杨云
新安法第四十六条规定，生产经营单位不得将生产经营项目、场所、设备发包或者出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者个人。
生产经营项目、场所发包或者出租给其他单位的，生产经营单位应当与承包单位、承租单位签订专门的安全生产管理协议，或者在承包合同、租赁合同中约定各自的安全生产管理职责；生产经营单位对承包单位、承租单位的安全生产工作统一协调、管理，定期进行安全检查，发现安全问题，应当及时督促整改。
这是新安法对生产经营单位发包项目或者出租生产经营场所或设备时，在安全生产管理方面做出的具体规定。与原安全生产法相比较，增加了“定期进行安全检查，发现安全问题的，应当及时督促整改”条款。这对于解决生产经营单位在项目发包时，存在的以包代管，以包不管的问题，提供了法律保障。对生产经营单位加强项目发包的安全资质审核，监督检查项目承包方的应具备的安全生产条件、生产过程中的安全管理和明确发包方的责任和义务具有十分重要的意义。
但是，作为一个生产经营单位安管部门如何加强发包项目的安全管理，仍是我们面临的一个新问题。有的为了压价和一时的经济利益，将发包项目直接发包给个体户，有的为了推脱责任，与承包方签订了事故免责合同，有的简单的认为，承包方是事故责任主体，对其安全生产管理不管不问，存在以包代管，以包不管等问题。
近期笔者通过对单位发包的亮化工程通过事前审核把关，始终严格检查，事后总结交流，对如何加强外委或发包的工程进行安全生产监管有了新的认识。
一、工程发包过程概况
亮化工程的单位主管部门——后勤服务中心在施工前与承包企业签订了工程合同，并在合同中明确了甲乙双方的责任和义务，其中对承包方是这样规定的，一是必须明确现场管理人员及其安全生产责任；二是施工前必须对所有从业人员进行岗前培训；三是施工作业必须符合高空作业规范；四是必须制定本项目生产安全事故现场处置方案；五是必须接受发包方主管部门的安全检查，对发现的安全隐患必须及时整改。
对甲方即项目发包方的规定是，本项目安全生产监督管理责任由后勤服务中心负责，由后勤服务中心委派专人负责监管。
二、对承包方安全检查及其隐患整改过程
工程发包后，作为亲自参加本项目安全审核的安监人员，总算松了一口气，自认为把一项工程外委给一家具有法人资质和安全生产资质的企业，比较放心，同时单位又派出了专人负责监管。但是，现实情况有时与我们预想的相差甚远。
该工程由单位后勤服务中心负责监管，于
为了制止他们违章作业，笔者当即在小平房内找见现场管理人员把现场存在的违章行为进行了口头告知，要求他们登高作业必须系安全带和戴安全帽，管理人员必须在现场，施工场地设围栏。
28日，笔者又随即对施工现场进行了一次全面检查，又查处了5个方面的问题。一是施工场地围栏没有设置；二是升降平台平衡石裸露在外，并有断裂现象；三是工作人员没有绝缘手套和绝缘鞋；四是每班工作之前没有检查记录；五是现场管理人员没有安全施工情况检查记录。
为了强化监管，从
通过一边检查，一边督促他们整改，一边给他们讲述违章作业的危害性和事故后果的严重性，施工单位才逐步规范了现场管理，明确了现场负责人及责任，整改了每天开工前不检查设备，施工中不系安全带的不良行为，在现场工作周围设置了围栏，张贴了警示牌，对断裂的平衡石进行了更换，强化他们的安全意识和规范作业的安全行为，实现了从设备安装、人员作业到施工结束等全过程安全生产。
三、加强安全监管的新认识
通过强化对承包方施工现场的安全生产工作检查，笔者认为，如果仅从纸面上对承包方应具备的安全生产条件审核，发包方不依法对承包方的施工现场进行比对，不对他们进行安全生产检查，生产经营单位将无法克服过去的以包代管，以包不管的问题。这也是新安法增加发包方“定期进行安全检查，发现安全问题的，应当及时督促整改”条款的意义所在。其具体作用和意义体现在以下三个方面。
一、发包前的安全审核有必要，否则会增加单位生产安全事故风险
单位亮化工程发包过程是这样的，先是通过网上发布亮化工程招标信息，然后对报名的企业通过资质审核、工程造价、后期服务、施工工艺等方面，单位拟定中标单位。为了做到公开、公正和贯彻新安法的精神，单位将安管部门的人员列入工程招标审核部门之一，要求安管部门和安管人员为本次工程招标把好安全关。
参加本次招标的单位共有三家，分别是：宏泽市政工程有限公司、嘉和广告有限公司和飞翔有限公司。通过对这三家资质、造价、后期服务和施工工艺等方面审核，飞翔公司无论在亮化工程的选料材质上、造价和从业资质、安全生产许可资质等方面都具有优势，最后选择了飞翔公司。这样，单位的亮化工程不仅保障了工程质量，而且还在很大程度上避免了难以预料的生产安全事故风险。如果承包方不具备安全生产许可资质，一旦发生事故，单位将会被视为主体责任，承担和赔偿事故所带来的一切损失。
二、合同事先明责有必要，但是依法履责开展安全生产检查更重要
安全生产许可证代表的是企业安全生产条件已经满足国家规定的法定条件，表示企业在安全生产管理方面经政府监管部门审查，已经做到了制度完善，设施齐全，工艺可靠，管理到位，安全投入、人员资质和技术管理已经具备了国家规定的相关条件。这本是国家颁布安全生产许可条例的真实原委，但是，取得许可证的企业，其日常安全生产管理能否满足国家法定条件，有多少可信价值，很值得我们斟酌和掂量。
另外，安全生产是一个动态过程，企业获得了安全生产许可证，不代表可以一劳永逸。现实中，不少发生事故的企业，也是证照齐全，恰恰因为放松了管理，而发生事故。当下，全国范围内，获得安全许可的企业总共有多少家？那么如何许可后企业的监督管理？如何确保许可证的含金量？这已成为安全生产许可制度不得不思索的关键问题。
从承包方的层面，应该加强内部管理，以动态化管理消除随时产生的隐患。从发包方层面，要组织人员现场考察他们能否满足国家的法定条件。如果存在弄虚作假，存在安全设施不齐全，投入不到位，管理不到位，违章指挥，违章作业，违纪违规行为比较严重的，发包方完全可以取消其承包资格，并在合同中约定违约条款或者根据单位安全生产管理制度对其进行罚款，促使其改进现场管理，规范作业人员行为。
三是依法履责收获的不仅仅是安全生产，更是今后安全生产管理的经验
一是关于职工安全意识问题。双方都感到从业人员的安全意识普遍薄弱，登高作业职工没有自觉系安全带的习惯，有的人说一次系一次，不说了就不系了。这种现象和问题主要是缺乏岗前安全培训教育和严格的安全生产管理制度。如果在每次施工前对员工能够及时开展岗位安全教育，告诉大家高空作业的危害性、易发生的事故和防范措施，职工的安全意识不会这么差。
二是现场管理问题。施工起初前三天，承包单位现场管理人员不在现场进行检查，现场管理，而是自己躲在现场的一个小平房内休息，说明承包单位现场管理一是缺乏制度，二是缺乏责任落实，事先没有明确现场负责人的责任。如果承包负责人把本次施工的人员、设备安全责任压在现场管理人员身上，那么现场管理人员必然会履行自己的职责，对现场施工进行跟踪检查。
三是高空作业最容易发生的事故是什么？这个问题，承包负责人最有切身感受，他说，用升降平台载人开展高空作业，最危险的和最容易发生的事故是因触电、高温作业中暑等因素，导致人员坠落。因升降平台防坠装置失效发生的坠落事故发生的频次较少，一般防坠装置失效都会有前兆，人员都能感觉到。另外，升降平台共有两套防坠装置，一般不会同时失效，这样即使一边失效，只能导致平台发生倾斜。在这样的情况下，如果工人不系安全带，就会发生坠落事故。所以每天的班前检查非常重要，检查钢丝绳有无断股，电缆有无破损，防坠器是否有效、工人是否系安全带、戴绝缘手套等，都关系到本次施工能否安全的关键环节。
四是在安全生产管理方面最大的教训是什么。承包方负责人感到最大的教训是安全管理不专业，没有精确到具体细节上。他说，自公司成立以来，发生过一次最为严重的事故是登杆坠落事故，造成受伤人员脊椎受伤，瘫痪，他们给受伤者赔偿损失120多万元。他说，之所以会发生登杆坠落事故，最主要的是登杆鞋鞋带设计不合理，鞋带没有裹住脚腕。人员在爬杆过程中因杆的粗细变化，登杆鞋需要及时调整其丝扣。由于登杆鞋较重，鞋带没有裹住脚腕，人员要保证鞋不被脱脚，采用的办法是用前脚面跳住鞋面，所以在调整丝扣过程中作业人员会因疲劳，导致其身体倾斜、脱杆发生坠落。他说，这都是自己事后才知道的，如果事前注意细节，也就不会发生这样的事故。
通过交流，笔者与承包负责人感到，安全生产不仅要勤在嘴上，多说安全，而且在技术上、管理上我们要做到专业化，要能够抓住安全生产的关节环节，精确管理，实现安全生产。
所以，生产经营单位安管部门和人员依法履责，从严管理，加强对承包方的安全检查及隐患整改，应是实现安全生产的根本保证。我们对发包项目的安全生产管理方面应做到三点：一是承包方必须具备相应资质，即法人资质、从业资质和安全生产许可资质。在这三个资质中，法人资质占据首要位置，因为承包方只有具备法人资质，才能独立承担生产安全事故的民事赔偿能力。从业资质和安全生产许可资质一般只针对高危行业、特种作业行业而言的。如果发包的项目不涉及高危行业，从业资质和安全生产许可资质可以不作为发包条件；二是必须明确双方的安全生产责任。发包方在发包项目中应承担什么责任，承包方应承担什么责任，这在发包合同或专门的安全生产管理协议中必须明确，否则一旦发生事故，难免会产生相互推诿扯皮现象；三是发包方依法履责，加强承包方的生产安全过程管理，定期进行安全检查，发现安全问题，及时督促整改，促使其强化安全生产管理，规范作业行为，保障安全生产。
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