浅析《道路交通安全法》立法缺陷

摘要：

    《中华人民共和国道路交通安全法》是一部坚持以人为本、凸显生命尊严、彰显公平正义的法律，是我国第一部道路安全大法，是从我国经济和社会发展的需要出发，进一步完善我国道路交通安全管理，推进道路交通安全管理工作法制化的重要举措，也是不断推进我国各项社会管理活动法制化的一项重要内容。《道路交通安全法》的实施对提高道路交通安全，减少交通事故起到了积极的作用，但美中不足的是《道路交通安全法》还存在一些立法缺陷。本文试从其定义、交通部门的法律地位、与其他法律法规的衔接、疏漏等方面阐述其立法缺陷和改进方向。

关键字：道路交通安全法   法律法规  交通安全交通事故  交通责任

《中华人民共和国道路交通安全法》（以下简称《道路交通安全法》对提高道路交通安全，减少交通事故起到了积极的作用，但随着司法实践的不断深入，该法立法方面存在的一些缺陷也不断显现出来，本文主要拟就《道路交通安全法》的立法缺陷进行探讨。

一、《道路交通安全法》在定义方面存在不足

 1、《道路交通安全法》对道路定义有失准确。将道路定义为“是指公路、城市道路和虽在单位管辖范围但允许社会机动车通行的地方，包括广场、公共停车场等用于公共通行的场所。”显然有附会之意。笔者认为道路本是十分通熟易懂的概念，没有必要再作解释，而且这一解释反而出了问题。一是犯了循环论证的错误，把道路说成是公路、城市道路和允许社会机动车通行的地方。二是在列举的内容中把乡村道路遗漏在道路之外，对事故处理产生不利。三是对公路和城市道路的区分不合理，很难划分。这也是交通、建设两个部门对公交车管理存在争议的一个重要原因。《道路交通安全法》将有争议的内容进行列举，笔者认为不妥。目前随着城镇化建设的加快，城镇规模以前所未有的速度扩张，公路和城市道路更难区分，这一区分在《道路交通安全法》的实际执行过程中没有任何意义。

 2、《道路交通安全法》对车辆的定义有失准确。简单地把车辆区分为机动车和非机动车笔者认为欠妥。准确地说电动自行车也属于机械驱动的车辆，《道路交通安全法》简单地将其划分为非机动车，笔者觉得很勉强。而且这一法律中没有明确燃油助力车的身份，现实生活中很多地方都有燃油助力车。虽然一些大中城市限期淘汰，但由于交费少，还是很受欢迎的，可以说很多地方都有燃油助力车擦着法律跑。如今的燃油助力车又陷入了当年的电动自行车困境中。笔者认为对车辆的区分还要进一步细化，将车辆划分为机动车、非机动车和机械助力车。将人力车和畜力车划为非机动车，这样的划分更具有科学性、合理性。

 3、《道路交通安全法》对事故的定义有失准确。《道路交通安全法》对交通事故定义为“车辆在道路上因过错或意外造成人身伤亡或财产损失的事件。”使人误解为在道路上行人的过错或意外造成的人身伤亡或财产损失即不是交通事故。其实车辆始终没有过错，有过错的只能是车辆使用人、管理人和交通参与人。交通事故不仅有道路交通事故，而且有水上交通事故等，再者机动车意外下河造成的人身、财产损失也是交通事故。显然这一定义不够严密。笔者认为交通事故的定义应简化，可定义为:在交通行为过程中，发生人身伤亡或财产损失的意外事件。

二、《道路交通安全法》内容过于粗放

 一是处罚的空间过大。《道路交通安全法》处罚的上限和下限空间多的达10倍。如《道路交通安全法》第九十条、第九十一条中的处罚上下限就达10倍。这种处罚幅度，给交通警察执法过程中留下了不公平操作的余地，且容易滋生执法腐败，笔者就曾经多次目睹过这种现象。

 二是处罚力度升级过大。以驾驶摩托车为例，在《道路交通安全法》实施前不戴头盔驾驶处罚5元，而《道路交通安全法》实施后处罚50元。这一处罚力度，对中小城市和农村的居民来说确实力度过大。虽然《道路交通安全法》第八十六条规定“任何单位不得给公安机关交通管理部门下达或者变相下达罚款指标；公安机关交通管理部门不得以罚款数额作为考核交通警察的标准。”但实际上，不少地方政府给公安机关以罚款提成，且将罚款提成作为奖金发放给警察，打法律的擦边球。在这种机制下，交通警察好像游击队员，设置执法陷阱，实行隐蔽执法,躲在树荫下、房顶上、草丛中，进行测速、抓违章，在上下班高峰期置交通拥堵不顾，组织辅警抓违章。交通警察执法的功利性非常明确，但违反了《道路交通安全法》的立法初衷。虽然江苏对交通警察设置执法陷阱和测速进行了明令改进，但在基层并没有取得太大的效果。

 三是保险费用额度过大。以江苏南通地区的大客车为例，《道路交通安全法》没有执行前，每辆客车交纳三者险等保费年约1万元，而《道路交通安全法》执行后交纳交强险等保费年约2万元，保费额度大幅度提高，使原本薄利的公共道路客运企业，雪上加霜。如果客车发生交通事故，交强险所起的作用十分有限，交强险能承担的损害赔偿费用上限只有6万元，根本起不到应有的保障作用，其他损失只有通过承保商业险等来解决。且用法律的强制手段来实施保险这种商业行为，也是明显不妥的。北京律师孙勇等多名律师和知名学者易宪容等都先后质疑《道路交通安全法》确定的交强险。其实在道路上行驶的机动车没有交纳交强险的大有车在，并没有真正达到机动车不交交强险不得上路的目标。这种未交交强险的车出了事故赔偿金由道路社会救助基金垫付，但往往追尝很困难。

三、《道路交通安全法》与其他法律法规的衔接上存在不足

1、记分制度与《行政处罚法》规定的种类存在冲突。

 《道路交通安全法》将“记分制度”作为一种处罚，违反了《行政处罚法》。首先，“记分制度”作为处罚制度设置，违反了《行政处罚法》第二章“行政处罚的种类和设定”第八条行政处罚的种类的规定；而且，《行政处罚法》是行政处罚方面的上位法,《交通安全法》未获授权即设定一种新的处罚种类,已经违反了上位法。其次，适用“记分制度”对机动车驾驶人进行处罚违反了“处罚法定”原则。我国行政处罚实行“处罚法定”原则，行政处罚只能由法律规定的国家机关在法定职权范围内行使，没有法律规定的行政处罚应该是无效的。第三，《交通安全法》设定的“记分制度”也与其自身关于处罚种类的规定相抵触。因此，《交通安全法》设定的“记分制度”应属于不合法的制度，实施这一处罚也是不合法的处罚，建议应予废止。

 2、简易程序与《行政处罚法》简易程序条款存在冲突。

 《道路交通安全法》第一百零七条指出“对道路交通违法行为人予以警告、二百元以下罚款，交通警察可以当场作出行政处罚决定，并出具行政处罚决定书。”，这其实是一种简易程序。但这里的简易程序与它的上位法《行政处罚法》第三十三条在处罚限额上相左，《行政处罚法》第三十三条“违法事实确凿并有法定依据，对公民处以五十元以下、对法人或者其他组织处以一千元以下罚款或者警告的行政处罚的，可以当场作出行政处罚决定。当事人应当依照本法第四十六条、第四十七条、第四十八条的规定履行行政处罚决定。”

 3、告知程序与《行政处罚法》告知条款存在冲突。

《行政处罚法》 第三十一条、第三十二条和第四十一条对行政处罚的告知程序作了详细而明确的规定。《道路交通安全法》第114条的规定过于简单，与《行政处罚法》 第三十一条、第三十二条和第四十一条有冲突。事实也证明《道路交通安全法》第114条在执行过程中存在诸多不足。一是监控记录存在不真实性。目前套牌车违章，被套牌的车主挨罚款的报道层出不穷，许多车主叫苦不跌。存在套牌车本就是公安交通管理部门的责任，如果再让合法的车主接受公安交通管理部门处罚和违法罚款，岂不是天大的冤案。二是这一条款的不完善，是没有做到及时告知。有的在测速前方没有告知标志，有的鼓励辅警上路照相，有的将电子摄像系统承包，有的借助治安监控录像取证，然后将违章通知寄发，不论驾驶人有没有收到。没收到通知书接受处罚的，检车时一并算总帐，这种做法显然不当。广西南宁法院就对这种行为大胆说“不”。广西南宁市民蒙先生２００５年７月至１１月间在同一地点先后８次被流动电子警察拍下违法停车记录，并交纳罚款。蒙先生不服，将南宁市交警支队诉至法院。07年初南宁市青秀区法院作出一审判决，撤销交警对他作出的８起处罚，并判令交警部门如数退还罚款。

 目前一些地方公安交通管理部门也进行了改进。安徽省交警总队出台规范，自2007年8月7日起，摒弃隐形执法，做到不告知“电子眼”取证不处罚。此举一经公布出台，立刻引起当地广大驾驶员的一片喝彩。安徽省社科院研究员王开玉认为安徽交管部门这一举措看起来只是一小步，在执法理念上却跨出了一大步。

 因此建议《道路交通安全法》第114条的内容作如下调整：交通技术监控记录资料可以作为公安交通管理部门进行处罚的证据;对有记录资料且能够确定驾驶人的,及时依法予以处罚；对有记录资料但不能确定驾驶人的,公安机关交通管理部门应当按《行政处罚法》规定，查明违法事实,予以处罚。

四、《道路交通安全法》与现实生活实际存在脱节

 1、对行人、乘车人的交通违法行为处罚不合实际。

 “道路交通安全法”第61条至66条，对行人和乘车人的交通行为规范做了明确的规定，“道路交通安全法”第89条也指出：“行人、乘车人、非机动车驾驶人违反道路道路交通安全法律、法规关于道路通行规定的，处警告或者五元以上五十元以下罚款”，条款的规定很详细，也很具体，但是在实践过程中，交通警察很难处罚到许多违反“道路交通安全法”规定的行人、乘车人。对行人、乘车人拒不接受处罚时交通警察可采取什么强制措施，在“道路交通安全法”和实施条例中也没有规定。

 2、对机动车临时停车的规定不合实际。

 《道路交通安全法》规定对违反规定停车的违法行为的处罚必须附有“驾驶人拒绝驶离”和“妨碍其他车辆、行人通行”的前置条件，造成实践中大量的机动车驾驶人特别是营运的机动车驾驶人肆意乱停上下客，严重地影响了道路交通秩序。虽然“道路交通安全法”第56条对机动车应如何停放和临时停车作出了明确规定，但是《道路交通安全法》第93条却又增加了管理难度，机动车驾驶人即使有违法停车行为，但只要不属“拒绝驶离”的情形，执勤民警便无权对其进行处罚。另外，“妨碍其他车辆、行人通行”也是处罚乱停车的一个前置条件，那么，车辆的停放是否妨碍了其他车辆、行人的通行，其标准是什么，谁说了算？等等的问题都是本法的空白点，由于这两个前置条件的限制，大量机动车随意停车违法现象得不到有效治理。如东汽车站周边的长年停靠着数十辆拼的出租车，公安和交通两个部门均无执法依据，严重影响交通畅通和城市形象。法律同时规定：机动车驾驶人不在场或拒绝立即驶离的，可以用拖离现场，但该法又规定因采取不正确的方法拖车造成车辆损坏的，应承担补偿责任。可是拖车的正确方法并没有规定。如果照此实行，公安交通管理部门可能每年面临巨额的拖车损坏经济补偿。

 3、对运输单位的处罚不合实际。

 “道路交通安全法”第92条规定：公路客运车辆超过额定乘员的，处二百元以上五百元以下罚款；运输单位的车辆有本条第一款、第二款规定的情形，经处罚不改的，对直接负责的主管人员处二千元以上五千元以下罚款。那么，专业运输单位所拥有的车辆有多有少，少则几辆车，多则上千辆，对不管拥有几辆车的运输单位都实行同样的标准显然不公平。且何为经处罚不改？是同一辆车、同一驾驶员、还是同一违法行为经处罚不改呢？《道路交通安全法》中也没有作出明确规定。

 4、关于禁止拖拉机载人的问题不合实际。

 道路交通安全法第五十五条第二款。原文指出“在允许拖拉机通行的道路上，拖拉机可以从事货运，但是不得用于载人”这句话有问题。以江苏省东部沿海的下海拖拉机为例，无论是在海滩上行驶，还是在公路上行驶都是既载货又载人的，而且对这种现象，当地渔民有需求，当地政府和公安部门也是明文允许的，在没有其他合适的交通工具替代的情况下，如果一味地禁止也是不现实的。而且这一条与第五十条中“货运机动车需要附载作业人员的应当设置保护作业人员安全措施”相矛盾。建议将五十五条第二款修改为：“在允许拖拉机通行的道路上，拖拉机可以从事货运，但载人需按本法第五十条执行。

 5、交通事故社会救助基金操作不合实际。

 道路道路交通安全法第七十五中提到“抢救费用超过责任限额的，未参加机动车第三者责任保险或者肇事后逃逸的，由道路交通事故社会救助基金先行垫付部分或者全部抢救费用，道路交通事故社会救助基金管理机构有权向交通事故责任人追尝。”但到目前为止，全国没有一部统一配套的“关于交通事故社会救助基金管理和救助办法”，增加了实际操作中的难度。

 6、行驶证、驾驶证携带要求不合实际

 关于行驶证、驾驶证的随身携带问题，笔者认为公民处于执法活动中的弱势地位，应实行谁主张谁举证，交警认为驾驶人没有取得驾驶证或驾驶的车辆没有行驶证，应该由交警查寻有关登记系统核实，而不是要求公民随身携带行驶证、驾驶证。事实上公民成天携带驾驶证、行驶证等造成的麻烦也不少，很多人就因为随身携带证件而丢失。笔者认为只要驾驶人确实取得了驾驶证、车辆确有行驶证，可以不随身携带。交警查证时，只要驾驶人能在一定的时间内提供这些证件，没有什么不可以。而交警部门暂扣证件也不是一种好的方法。事实上好多人正是因为证件被暂扣才造成了无证驾驶。

五、《道路交通安全法》立法原则上出现偏差

 《道路交通安全法》体现了以人为本的原则，但破坏了公平正义的原则，其第76条凸显保护弱者原则却助长了弱者的违法行为。

 “道路交通安全法”第76条规定：“机动车发生交通事故造成人身伤亡财产损失的，由保险公司在机动车第三者责任强制保险责任限额内予以赔偿，超过责任限额的部分，按照下列方式承担赔偿责任：（一）机动车之间发生交通事故的，由有过错的一方承担责任；双方都有过错的，按照各自过错的比例分担责任。（二）机动车与非机动车驾驶人、行人之间发生交通事故的，由机动车一方承担责任；但是，有证据证明非机动车驾驶人、行人违反道路道路交通安全法律、法规，机动车驾驶人已经采取必要处置措施的，减轻机动车一方的责任。这一条实际明确规定，行人及非机动车违章发生交通事故，司机在机动车第三者强制责任保险限额范围内必须承担赔偿责任，超过保险限额的也只是减轻机动车的赔偿责任，主要的赔偿仍在机动车方。没有规定行人和非机动车驾驶员违章，应当承担什么样的责任。“有责不担”其实是放纵行人违法。目前社会上对此争议较大。现行的《交通安全法》的以人为本，同情照顾弱者的立法精神，是从一个极端走向另一个极端。“以人为本”也应包含着对机动车方权利的保护，而不应该单方地保护其中行人及非机动车方。

 而且对保险公司和投保人来说，也是显失公平。按照上述规定，机动车承担责任后，会根据投保的第三者责任险，向保险公司提出索赔。如果保险公司在第三者责任险范围内承担赔偿，赔偿数额超出保险公司承担的范围，机动车驾驶员还要承担剩余的赔偿，而违章的行人、非机动车驾驶员不用承担任何赔偿的同时，还可以得到赔偿，有失公平。而且“侵权归责”的法律原则是行为人有过错，承担过错责任，行为人没有过错，就不应当承担责任。机动车一方没有过错却要承担责任，显然是在立法的归责原则上出了问题。

六、《道路交通安全法》中交通主管部门职责不明，有成为公安部门法的嫌疑

 交通主管部门是交通行为的重要参与者，应对交通安全负有主要管理责任，而且交通管理部门对交通运输企业的管理更具有直接的管理职能。道路交通安全法通篇只在第一章第五条中作了“县级以上各级人民政府交通、建设管理部门依据各自职责，负责有关的道路交通工作”的简要论述，而是把交通安全的管理权、执法权全都交给了公安机关交通管理部门。恰恰是这种执法权，使交警执法腐败、权力寻租情况非常普遍。使广大群众明显感觉到《道路交通安全法》没有站在国家和人民大众的立场真正把好立法关，而是受到了公安部门的影响，成为维护公安部门利益的法律，把《道路交通安全法》修订成了公安的部门法，形成“法律部门化”，没有能克服我国立法上长期存在的“部门立法，立部门法”的弊端。

七、关于《道路交通安全法》修改的几点建议

 1、在《道路交通安全法》中进一步明确交通主管部门的地位。应按照谁主管谁负责的原责，落实交通主管部门在交通安全法中的地位和责任。

 2、在《道路交通安全法》中进一步合理确定有关定义。加强法的逻辑性，对有争议的问题可以在司法解释中进一步明确。

 3、在《道路交通安全法》中进一步处理好以人为本与公平合理等有关法律原则，使之更合情合理。

  4、在《道路交通安全法》中进一步细化有关条款，减少法的漏洞。

5、在《道路交通安全法》中进一步改进事故处理规定。做到行为主体该承担的责任就承担，不该承担的不承担；有责任就赔，没责任就不赔。

 6、在《道路交通安全法》中进一步做好与其他法规衔接。进一步做好与《行政处罚法》、保险法、交强险条例、交通事故社会救助基金管理和救助办法等的衔接，使交通安全法更能完善。

 综上所述，现行的《道路交通安全法》仍存在一些不足和缺陷，需要立法部门和相关法律专家深入实际，进一步调研；需要立法机构进一步完善，以便最好地发挥“维护道路交通秩序，预防和减少交通事故，保护公民、法人和其他组织的财产安全及其他合法权益，提高通行效率”的作用。

参考文献：

1、《道路交通安全法专题》，http://www.legalinfo.gov.cn，中国普法网。

2、《中华人民共和国道路交通安全法释义》，扈纪华， 2004年5月，中国法制出版社。
  3、《法理学》，沈宗灵主编，北京大学出版社，2000年8月版。

4、《人大代表李祖伟称道路交通安全法三个漏洞待补》http://www.cnfalv.com，2006年12月29日，《中国经济时报》。

6、《行政处罚法》，http://www.cnfalv.com，中国法律网。

7、《保险法》，覃有土主编，北京大学出版社，2000年10月版。