破解综合监管的难题首先要定好位

基层安监部门综合监管行业领域的安全生产工作时，如何指导、协调、监督有关部门，不同程度地遇到了很多难题，常常会出现越位、缺位的困惑，“干多了容易越位，干了不该干的事；干少了容易缺位，该干的事没有干或没干好，做深了容易越权，做浅了容易失职”，有时候好心办的好事却并不符合法治原则。

如何破解这一难题呢？笔者认为，全面把握职权法定原则，科学理解综合监管的含义，准确定好自己的位，这是首先必须要解决的关键问题。

一、正确理解职权法定原则

职权法定是对行政机关权力来源的基本要求，行政机关的权力必须是法律授予的，法律规定政府享有多大职权，政府才能行使多大职权，凡是法律没有授予的权力，政府一概无权行使，否则就是超越职权或滥用权力，就是违法。职权法定原则中的“法”不仅包含单行的授权法，还包括行政组织法（行政机构的编制方案是行政组织法单位重要内容）。

理解职权法定原则，必须深刻地理解这样一个重要的区别，即对政府而言， “法无明文授权即为禁止”；而对公民而言，法无明文禁止即为许可。在国家机构中，行政机关与立法机关、司法机关的权力、各级行政机关之间的权力和职责，都有分工。各个权力主体必须在自己的职权范围内行使权力。行政机关一定要按照行政组织法的规定，在法定职权范围内进行活动。

二、全面把握监管职责的来源

安监部门按照职权法定原则，必须在法定职权范围内行使法律赋予的权力。

对安全生产实施综合监督管理，是法律赋予各级安全生产监管部门的基本职责。《中华人民共和国安全生产法》第九条规定：县级以上地方各级人民政府负责安全生产监督管理的部门依法对本行政区域内的安全生产工作实施综合监督管理。

安监部门依法履行综合监督管理的职责，必须在安监部门的职权范围内进行。换句话说，安监部门履行综合监管职责，必须严格执行国务院行政机构的编制方案，必须在国务院办公厅《关于印发国家安全生产监督管理总局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（国办发〔2008〕91号）中规定的职责范围内行使职权。离开职责范围，不论出于多好的目的，都是超越职权。

三、科学理解综合监管的含义

既然《中华人民共和国安全生产法》赋予了安监部门综合监管的权力，国务院三定方案明确界定了综合监管的职责，那么，安监部门综合监管职责的含义是什么呢？

从安监总局的层面看，按照国办发〔2008〕91号安监总局的“三定”方案，概况讲就是“两加强”，即加强对全国安全生产工作综合监督管理和指导协调职责，加强对有关部门和地方政府安全生产工作监督检查职责。具体来说，（一）组织起草安全生产综合性法律法规草案，拟订安全生产政策和规划，指导协调全国安全生产工作，分析和预测全国安全生产形势，发布全国安全生产信息，协调解决安全生产中的重大问题。（二）承担国家安全生产综合监督管理责任，依法行使综合监督管理职权，指导协调、监督检查国务院有关部门和各省、自治区、直辖市人民政府安全生产工作，监督考核并通报安全生产控制指标执行情况，监督事故查处和责任追究落实情况。（三）负责组织指挥和协调安全生产应急救援工作，综合管理全国生产安全伤亡事故和安全生产行政执法统计分析工作。（四）指导协调全国安全生产检测检验工作，监督管理安全生产社会中介机构和安全评价工作，监督和指导注册安全工程师执业资格考试和注册管理工作。（五）指导协调和监督全国安全生产行政执法工作。地方安监部门的职责可见一斑。

从上述的具体内容中，我们必须明确，作为综合监督管理的职责范围，无非涉及两个主体和两个方面的内容。两个主体是有关部门和下级政府；两个方面的内容，一是指导协调、监督检查同级有关部门和下级政府安全生产工作，二是监督考核并通报安全生产控制指标执行情况和监督事故查处和责任追究情况。

安监部门行使综合监管职责，必须据此严格行使，把握好度，既不能缺斤短两，又不能越俎代庖。要统筹兼顾，有所为有所不为，法律法规和规章及“三定方案”规定的安监部门的职权必须履行，履行到位，履行全面；法律法规、规章和政府“三定方案”规定的其他行业安全监管部门的职权绝对不染指。