安全是美好生活底线，应急管理任重而道远

——访中国应急管理学会、中国安全生产协会专家董传仪

中国应急管理报 作者：记者 田硕 2018-04-27 09:31:41

●应急是危机的隶属度，危机不单单指灾害、事故等突发事件，而是一种或多种安全理念、安全战略、安全体制、安全机制、安全法规、安全环境、安全逻辑、安全模式、安全秩序相对失衡的状态。

●危机贯穿于任何系统的全生命周期，只有坚持预防与应急相结合、平时和战时相结合，建立全过程的危机应急管理体系，规避和减少重大系统风险，才能将我国的应急管理事业推向新的高度。

●“不同类型、单一灾种、权责分布”型的应急救援体系和“条线过多、划分过细、协同协调难”的体制构架，制约着应急救援作用的发挥。

●预防预警和应对处置重特大突发事件是检验政府执政能力、科学施救水平、公民危机意识和自救互救能力的重要尺度。应急不是中心，但可以影响中心；风险不是大局，但可以干扰大局；危机不是全部，但可以毁灭全部。因此，应急管理任重而道远。

“基于民本，基于国情，基于新时代，基于应急管理的特殊属性和重大使命，全面梳理、科学整合相关职责，组建应急管理部，这是贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想的重大举措，是坚持生命至上、科学施救，提高应急效率，发挥体制优势的创新部署。”中国应急管理学会、中国安全生产协会专家董传仪日前在接受记者采访时说。

不要狭义理解应急

“党的十九大报告对总体国家安全观进行了具体阐述，指出必须坚持国家利益至上，以人民安全为宗旨，以政治安全为根本，统筹外部安全和内部安全、国土安全和国民安全、传统安全和非传统安全、自身安全和共同安全，完善国家安全制度体系，加强国家安全能力建设，坚决维护国家主权、安全、发展利益。”董传仪说，这表明总体国家安全观与应急管理工作紧密联系。

在总体国家安全观视角下，国家安全不仅包含对外维度，而且包含对内维度，公共安全已经成为国家治理的重要目标，应急管理也成为总体国家安全观的重要组成部分。

组建应急管理部，对防灾减灾、安全生产、应急救援等相关职责进行梳理和整合，是顺应时代要求，化解应急管理领域发展不平衡不充分矛盾，推动应急管理工作现代化、科学化和精细化的重要里程碑，是应急管理工作的一次重大体制机制创新，是贯彻总体国家安全观，推进国家治理体系和治理能力现代化的应有之义和必然要求。“这个新部门的组建，必将使应急管理事业焕发新的生机和活力。”董传仪说。

董传仪认为，在中华民族伟大复兴和构建人类命运共同体的伟大征途中，我国安全发展和应急管理呈现出阶段性特征，人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾日益凸显。这些矛盾和问题里，既蕴含着重大的发展机遇，也蕴藏着各种风险和危机。而这正是科学谋划和推进应急管理事业发展的重要前提。

从专业的角度看，应急管理部当前和今后面临的任务十分艰巨和复杂。董传仪说，在整合多个部门职责的情况下，既要尽快完善相应的体制机制，也要推动相关政策法规的系统融合，还要实现思想统一、职责合一。比如，我国几十年来颁布实施了一系列安全生产法律法规，它们如何与《突发事件应对法》《国家突发公共事件总体应急预案》等相互衔接、相互配套？这需要一个实事求是、科学合理、循序渐进的过程。

“从理论和实践的角度看，我们不要从狭义的角度理解应急，仅仅将其认为是突发事件发生后的应对处置和抢险救援。应急管理其实是一个全过程、全体系的概念。”董传仪说，相对于狭义的“应急管理”，科学上普遍提倡“危机管理”的概念和内涵。

历史的经验、惨痛的教训和应急管理的规律证明，应急是危机的隶属度，危机不单单指灾害、事故等突发事件，而是一种或多种安全理念、安全战略、安全体制、安全机制、安全法规、安全环境、安全逻辑、安全模式、安全秩序相对失衡的状态。

这些失衡状态，会导致危机诱因积聚，叠加安全风险隐患，成为灾害事故的“催化剂”。董传仪说，预防的关键在于对失衡或风险状态的调控和预判，重点是及时排查排除风险隐患或化解危机诱因，难点在于超前分析和研判。否则，就会引发灾难，并次生、衍生、耦合、蔓延为系统危机。如果只重视应急应对，就会疏忽对各种危机状态的主动制衡和事前防控。

建设五大支撑体系

董传仪把危机比喻成一棵树，而灾难就是“危机树”结出的“果实”。他强调，危机贯穿于任何系统的全生命周期，只有坚持预防与应急相结合、平时和战时相结合，建立全过程的危机应急管理体系，规避和减少重大系统风险，才能将我国的应急管理事业推向新的高度。

“此次组建应急管理部，不仅考虑如何救，更注重如何防。前期防控、防患未然将成为国家应急能力建设的重中之重。”董传仪说，原来相关单位既有防灾功能，又有救灾功能；既有前端操作，又有后方指挥。职责整合后，就能从纵向上打通预防、准备、处置、评估、改进和缓解等各个阶段，从横向上形成首尾相连、循环往复、持续改进的闭环管理机制，进而增强应急管理的前瞻性和主动性。这一系列重大举措，将强化关口前移、预防为主、风险防控，进一步防止各类突发事件发生，切实提高人民的获得感、幸福感、安全感。

“应急管理部是一个名副其实的大部门，将有效贯通安全生产、消防、民政救灾、地质灾害、抗震救灾、防汛抗旱等领域的应急管理工作，消除原来各自为政的管理弊端，加强对应急管理的整体谋划、综合统筹和标准统一，有利于构建一支反应迅速、动作标准、能力全面的应急队伍，有助于解决应急管理领域发展不平衡不充分的难题。”董传仪说。

“自2003年非典以来，我国应急管理整体水平卓著提升，社会主义制度在应急管理方面的重大优越性举世瞩目。在党中央、国务院的坚强领导下，我国构建了适合国情的应急管理体制机制法制和总体预案，各级领导干部的应急管理能力普遍增强，应急管理教育培训和人才培养体系逐步完善，理论研究和应用成果丰硕。”回望我国应急管理发展历程，董传仪对取得的成绩给予充分肯定。

董传仪说，伴随市场化的发展、新时代的到来，高科技日新月异，信息社会一网联通世界，传统媒体与新媒体高度融合，虚拟经济与实体经济相互促进，传统观念与新思维激烈碰撞，人类社会价值观趋向多元，产业形态和环境生态不断变化，跨行业、跨领域、跨地缘、跨专业、跨国界、跨体制、跨理念融合发展步伐加快，大国之间综合博弈趋向激烈，个别大国实行单边贸易保护主义、制造“黑天鹅”、“灰犀牛”、网络黑洞事件等，使得国家安全成为民族复兴和构建人类命运共同体的首要大事，原来的安全生产监管监察体系和应急管理体系面临巨大的挑战。

董传仪说，“不同类型、单一灾种、权责分布”型的应急救援体系和“条线过多、划分过细、协同协调难”的体制构架，制约着应急救援作用的发挥。在生命关天、分秒必争的关键时刻，暴露出了应急效率较低、效果较差、技术瓶颈多、部门难跨越、推诿扯皮、应急资源不足甚至浪费的现象。应急管理部的组建，可谓顺应了时代要求和人民期盼。他建议，加快构建科学应急的五大支撑体系：应急管理理论支撑体系、经济保障支撑体系、科技产业和科技装备支撑体系、政策法规支撑体系、专业人才团队支撑体系。

多方共同努力

创建和完善中国特色应急管理支撑体系，不是一个时期、一个阶段就能实现的，需要国家意志，需要多方共同努力，需要全社会凝聚共识，需要建立纵向到底、横向到边的体制，需要公众增强危机意识。董传仪提出五点建议。

第一，应急管理部与高等院校合作，推动设立应急管理专业学科，这是构建科学的应急管理理论支撑体系、研发科技装备、教育培养专业人才、实施科学施救和提升应急管理水平的重要途径。

第二，应急管理载厚望、天地责任共担当，各级政府、各行业、各类企事业单位、金融保险机构、社会民间资本参与应急管理事业，是构建科学的经济保障支撑体系的有效模式。

第三，建设应急管理科技产业和科技装备支撑体系，形成以政府为主导，以企业为主体，大学和科研机构参加，中介服务组织广泛介入的创新网络系统。同时，大力发展应急产业。2006年，我国首次提出发展应急产业。2014年，国务院办公厅出台《关于加快应急产业发展的意见》。经过几年发展，应急产业已成为国家鼓励发展的新兴产业。组建应急管理部，将为应急产业发展提供难得契机，极大推动应急产品的广泛应用。广大企业应积极把握难得的发展机遇，创新发展，争取有所作为。

第四，有章可循、有纪可遵、有法可依、有道可守，是应急管理的生命线。因此，系统梳理、融合、修订我国原有安全生产监管监察政策法规和《突发事件应对法》《国家突发公共事件总体应急预案》等，避免结构性冲突、法理性相悖、原则性矛盾、参照性模糊，是构建科学的应急管理政策法规支撑体系的重要前提。

第五，建立科学的预防预警信息收集机制、重大风险分析决策机制、应急救援组织实施机制、反馈调整机制、奖惩评估机制、协调机制、善后机制以及监控机制等，需要复合型人才，更需要跨部门、跨专业、跨边际的专业人才，以及社会化与专业化相结合、功能各异、分布广泛、反应敏捷的应急救援队伍。“5·12”汶川地震、天津港“8·12”瑞海公司危险品仓库特别重大火灾爆炸事故等案例及历史的经验和教训证明，专业的决策指挥人才、专业的救援队伍、专家型的智囊团队，是应急救援的重要保障。加快建设专业人才团队支撑体系迫在眉睫。

董传仪说，安全是美好生活的底线。战争可警醒全民族，重特大灾害灾难关乎国计民生，预防预警和应对处置重特大突发事件是检验政府执政能力、科学施救水平、公民危机意识和自救互救能力的重要尺度。应急不是中心，但可以影响中心；风险不是大局，但可以干扰大局；危机不是全部，但可以毁灭全部。因此，应急管理任重而道远。