2014年8月31日新修改的安全生产法把以人为本、保障人的生命安全作为立法宗旨，并在总则中明确规定：“安全生产工作应当以人为本，坚持安全发展”。从而进一步确定了修法的目的和新法的功能定位，也为我们理解和贯彻落实新法指明了方向和路径。

　　贯彻落实新法需要把握的基本方向

　　方向一：必须认清安全生产法是社会法的本质属性。

　　全国人大是我国最高的立法机关，她将我国社会主义法律体系分为七个门类：宪法类、民商法类、刑法类、行政法类、经济法类、社会法类、诉讼及非诉讼程序法类。社会法是我国社会主义法律体系中的一个重要法律部门，包括劳动就业、收入分配、安全生产、社会保障、困难群体权利保护等方面的法律。社会领域立法关系民生，涉及百姓切身利益，是构建社会主义和谐社会的有力法律保障。新安全生产法秉承“科学发展、安全第一，以人为本、生命至上”的立法宗旨，既体现安全生产内在要求，又体现了鲜明时代特点。新法的具体规定从多个方面体现了社会立法的特征。新法第一条规定，本法的主要立法目的是预防和减少生产安全事故，保障人民群众的生命安全和健康，这符合社会法关注百姓民生的本质特征。新法建立的一系列新的基本制度措施，例如实习学生安全生产教育培训制度、安全生产责任保险制度、劳务派遣人员的安全生产权利义务制度等，都体现了社会法的扶危济困功能特征。我们一定牢牢把握安全生产法的社会法特征，以促进社会安全和谐、维护国家社会稳定、实现平安中国梦想为最终目标，做好安全生产法的贯彻落实工作。

　　方向二：必须依法全面提升安全生产工作的摆位。

　　这次修改安全生产法，主要目的之一就是提升安全生产工作的摆位。既要进一步强调安全生产在国民经济和社会发展中的极端重要性，又突出安全生产在国家经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设中的重要地位，还要认清安全生产对全面推进现代化建设、实现中华民族伟大复兴之中国梦的重大意义，主动将安全生产工作的摆在国家全面发展的高度去思考和去推动，顺应人民群众对生产安全、生活幸福的新期待，进一步开创未来安全生产事业的新局面。新法很多规定都要求全面提升安全生产工作的摆位。例如，新法规定安全生产工作应当以人为本，坚持安全发展。这说明安全生产的宗旨与科学发展的核心要求是一致的，都必须坚持以人为本，也证明了安全发展是科学发展的应有之义和重要保障，安全生产工作必须纳入科学发展的总体布局。新法还规定安全生产工作应当坚持安全第一、预防为主、综合治理的方针。这里的综合治理，既要求各级人民政府加强对安全生产工作的领导，更要求各级党组织按照习近平总书记“党政同责、一岗双责、齐抓共管”的指示要求，把安全生产作为执政党治国理政安天下的重要内容，主动去谋安全生产这件大事，主动去抓安全生产这件大事。新法还进一步规定，国务院和县级以上地方各级人民政府应当根据国民经济和社会发展规划制定安全生产规划，并组织实施。安全生产规划应当与城乡规划相衔接。这就意味着应当把安全生产纳入整个国家经济和社会发展总体部署，必须与国家经济政治、文化和社会建设同步规划、同步推进和同步落实，与城乡一体化发展相融合。

　　方向三：必须始终把人的生命安全放在第一位。

　　这是由新安全生产法是社会法的本质属性所决定的。安全生产法不是经济法，不能以保障或者服务经济发展为主要目的;也不是单纯的行政法，规范安全生产监管监察行政执法行为也不应是法律的主要任务。这部法律的使命只有一个，就是保障人的生命安全。新法所要突出的核心——生产经营单位的安全保障，所要突出的重心是——重在预防，所要突出的手段是——强化监督，包括政府及其部门的监督、专门机关的监督、社会群众的监督。法律突出的这些核心、重心和手段，无一不指向保障人的生命安全。如果人民群众最关心、最直接、最现实的利益——生命安全都得不到保障，那么发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享就会成为一句空话。

　　落实以人为本立法宗旨的法律路径

　　法律路径一：建立以人为本、安全发展的法治思维。

　　新法把以人为本和安全发展由之前的政策性要求上升为法律硬性规定，成为全国人民的共同意志，完成了从政策性指引到法律强制规定的转变。这一转变要求：

　　一是从思想认识上必须始终把人民生命安全放在首位，坚守“发展决不能以牺牲人的生命为代价”这条红线，树立以人为本的安全生产法治思维。

　　二是把这条“红线”作为衡量一切生产经营活动和建设项目是否可行的决定性标准，也就是说招商引资、上项目必须严把安全生产关，加大安全生产指标考核权重，实行安全生产和重大安全生产事故风险“一票否决”。

　　三是把人作为安全生产工作中最基本和最关键的要素，着力引导人、帮助人进一步树立的安全意识，规范安全行为，提升安全素质，养成安全习惯，增加安全系数。

　　法律路径二：以人员职责为关键落实新法的各项规定。

　　徒法不足以自行，法必须靠人去落实。要通过落实有关人员的法定职责，推进法律的全面、正确和有效实施。

　　一是生产经营单位的主要负责人。这是落实企业安全生产主体责任的核心。其安全生产职责主要是，对本单位的安全生产工作全面负责，承担组织制定并实施本单位安全生产教育和培训计划等七项基本职责。特别是在发生生产安全事故时，主要负责人应当立即组织抢救，不得在事故调查处理期间擅离职守。

　　二是生产经营单位的安全生产管理人员。这是落实企业安全生产主体责任的中坚。其安全生产职责主要是，履行检查本单位的安全生产状况，及时排查生产安全事故隐患，提出改进安全生产管理的建议等七项职责。特别是发现重大事故隐患和不能立即处理的安全问题，应当向本单位有关负责人报告。

　　三是生产经营单位的普通从业人员。这是落实企业安全生产主体责任的基础。其安全生产职责主要是，严格遵章守规，服从管理，正确佩戴和使用劳动防护用品，接受安全生产教育培训，增强事故预防和应急处理能力，依法报告事故和事故隐患。

　　四是安全生产监督检查人员。这是促进企业落实安全生产主体责任的推动力量。其安全生产职责主要是，负责安全生产方面的审批，对生产经营单位实施安全监督检查，履职的基本要求是忠于职守，坚持原则，秉公执法。

　　五是各级人民政府的负责人。这是统筹和落实各项安全生产工作的行政领导力量。其安全生产职责主要是，加强对安全生产工作的领导，支持、督促各有关部门依法履行安全生产监督管理职责，建立健全安全生产工作协调机制，及时协调、解决安全生产监督管理中存在的重大问题。

　　法律路径三：以维护从业人员权利为手段，督促生产经营单位落实新法的规定。

　　从业人员是安全生产工作最直接、最广泛的参与者，也是起决定性作用的内因。有关部门要从维护从业人员的法定安全生产权利为入手，充分调动他们搞好安全生产工作的积极性，切实发挥他们决定性作用。

　　一要维护从业人员的受教育权。古人讲：善政得民财，善教得民心。安全生产教育培训，是安全生产工作得到从业人员广泛认同和支持的重要方式。新法规定，生产经营单位应当对从业人员进行安全生产教育和培训，建立安全生产教育和培训档案，如实记录安全生产教育和培训的时间、内容、参加人员以及考核结果等情况。

　　二要维护从业人员的知情权和建议权。这是从业人员实施民主监督，减少非法违法行为的重要保障。为此新法重申，生产经营单位应当在劳动合同中载明有关安全生产的事项。从业人员有权了解其作业场所和工作岗位存在的危险因素、防范措施及事故应急措施，有权对本单位的安全生产工作提出建议。

　　三要维护从业人员的举报权、拒绝权和紧急撤离权。这是消除重大事故隐患，预防事故发生，减少人员伤亡的重要措施。为此新法重申，从业人员有权对本单位安全生产工作中存在的问题提出批评、检举、控告;有权拒绝违章指挥和强令冒险作业;发现直接危及人身安全的紧急情况时，有权停止作业或者在采取可能的应急措施后撤离作业场所。

　　四是维护从业人员享有的获得赔偿权。这是保障从业人员现实利益，维护社会公平正义的基本要求。为此新法重申，因生产安全事故受到损害的从业人员，除依法享有工伤社会保险外，依照有关民事法律尚有获得赔偿的权利的，有权向本单位提出赔偿要求。

　　法律路径四：发挥责任追究为震慑力，倒逼有关人员落实新法的各项规定。

　　一是依法追究生产经营单位的主要负责人的法律责任。包括安全投入不足、不履行7项基本职责的责任，瞒报、谎报、迟报事故、不立即组织事故抢救、擅离职守、事故后逃匿等事故方面的责任。

　　二是依法追究生产经营安全生产管理人员的法律责任。主要是指安全生产管理人员不履行本单位安全生产组织保障职责和管理保障职责应当承担的责任。

　　三是依法追究安全评价、认证、检测、检验机构直接负责的主管人员和其他直接责任人员的责任，包括对其作出的安全评价、认证、检测、检验的结果负责，对出具虚假证明应当承担的责任等。

　　四是依法追究负有安全生产职责的部门的工作人员的法律责任。包括不依法履行安全生产审批、许可职责，不依法实施安全监督检查等失职渎职和滥用职权的责任。

　　落实相关保障措施，让以人为本获得坚实基础

　　一要做足安全生产公益宣传。新法规定，新闻、出版、广播、电影、电视等单位有进行安全生产公益宣传教育的义务。要按照习近平总书记“一场出事故、万厂受教育，一地有隐患、全国受警示”的重要指示要求，强化安全生产警示宣传教育，始终把人民群众生命安全放在第一位，加快建立“以人为本、生命至上”的安全生产核心价值观。本条规定与原法相比增加了“公益”两字，就是要求新闻媒体在安全生产宣传上，不能以营利为目的，更不能搞有偿新闻。为保证做到这一点，国家有关主管部门应当尽快制定配套的规章制度。

　　二要千方百计提高从业人员教育培训质量。无数事故教训告诉我们：无知是最大的伤害，教育培训不到位也是事故隐患。落实以人为本最大的障碍，就是从业人员安全意识不足。因此对安全生产来讲，抓从业人员的安全教育和培训就是抓治本。要通过持续不断的、有针对性的和正反两方面的教育和培训，唤醒有关从业人员麻木不仁的心灵，消除其麻痹大意的思想，改变其不安全的行为习惯。

　　三、坚持法内和法外两手抓。一方面要围绕人的安全保障抓紧制定配套法规标准，例如重大事故隐患判定标准，严重危及生产安全的工艺、设备目录，涉及人身安全、危险性较大的海洋石油开采特种设备、矿山井下特种设备目录，以及维护劳务派遣人员的安全生产权利、推行安全生产责任保险的具体办法等。另一方面要做好安全生产综合治理这篇大文章。顺应党和人民对安全生产的新要求和新期待，通过“以人为本、生命至上”的安全生产核心价值观凝聚社会共识，从而调动更多的行政资源、立法资源、社会资源和其他各类资源投入到安全生产工作中来，形成全社会关注安全、关爱生命的强大合力。

　　（作者单位：国家安监总局政法司）

（兰群足）