去年全国各类事故34万余起，死亡7.5万余人，安全生产形势严峻。由于刑法在涉及“重大责任事故罪”量刑中存有漏洞，未规定“什么是情节特别恶劣”，加上责任人常积极赔钱了事，所以审判中往往出现轻判，生产责任事故接连发生。

此次最高法出台意见，强化事故责任的区分，提高缓刑适用的门槛，并强调要严惩事故背后的官员渎职，以遏制安全生产责任事故的频繁发生。

□本报记者 宋识径 北京报道

1月17日，王荣利从北京赶回西安，这名研究中国企业家犯罪问题的律师，刚在京参加了一个相关主题的新闻发布会。他感觉到，国内的安全生产形势很严峻。

此前，国家安全生产监督管理总局(简称国家安监总局)公布的一组数据，让他忧心。

2011年，全国发生各类事故34万余起，死亡7.5万余人。

让他更担忧的是，国家安监总局的数据显示，2011年全国生产事故案件中，追究处理4799人，其中移送司法机关追究刑事责任只有808人，其他责任人仅被给予党纪政纪处分。

“生产安全刑事案件中，存在量刑过轻。”王荣利说，许多企业主获得缓刑后，依然可以从事生产经营。

1月10日，最高法印发《关于进一步加强危害生产安全刑事案件审判工作的意见》(简称《意见》)，要求严格控制缓刑、减刑和假释，避免负面影响。

《意见》指出，目前，忽视生产安全的现象仍然非常突出，相关案件处理不好，影响社会稳定。

缓刑滥觞之源

刑法在“重大责任事故罪”中未界定什么是“情节特别恶劣”，致使审判出现刑不当罪

北京大学刑法学教授刘守芬，专题研究过“重大责任事故”案件。她发现，刑法在这方面的设置，存在明显不合理之处，致使一些判决量刑过轻，刑不当罪。

在她研究的63个重大责任事故案例中，“判处3年以下有期徒刑”的案件占58.9%，其中，有超过1/4的重大责任事故犯罪人被适用缓刑。

2006年，北京一工地的项目经理赵某，为赶工期，在明知工地上方有高压线通过、施工存在安全隐患的情况下，仍安排工人施工，致使一工人被电击死亡。

法院在判决书中称，被告人赵某已构成重大责任事故罪，依法应予惩处。但鉴于被告人赵某自动投案，如实供述罪行，系自首，依法予以从轻处罚，一并考虑到被告人已赔偿了被害人家属的经济损失，酌情予以从轻处罚并宣告缓刑。

2008年底，长沙一施工电梯坠落，导致18人死亡、1人重伤。7人被以“重大责任事故罪”判处有期徒刑，但有5人因为“具有自首情节或者认罪态度较好”被宣告缓刑。

刘守芬研究发现，缓刑适用率高，和刑法设置不合理有关。

刑法为1997年颁布，其中涉及生产安全的，主要是“重大责任事故罪”。

该罪有两个量刑幅度，一条是，“发生重大伤亡事故或者造成其他严重后果的，处三年以下有期徒刑或者拘役”。

另一条是，“情节特别恶劣的，处三年以上七年以下有期徒刑”。

而对于什么案件属于“情节特别恶劣”，什么案件又属于“重大伤亡事故”，刑法未作规定，留给法官自由裁量。

而“重大伤亡事故”，处三年以下有期徒刑或者拘役，又正好是符合缓刑适用的先决条件。

所以，法官裁量缓刑适用的空间很大。

“过失犯罪常被轻判”

法官马贤兴认为生产事故中责任人愿意赔钱了事，但轻判等于纵容，无法杜绝事故发生

马贤兴是湖南宁乡县法院院长，2010年度湖南省最具影响力法治人物。2009年，他作为审判长审理了一起重大责任事故案。他曾对此做过一些思考。

马贤兴发现，由于刑法在这方面设置得不清晰，量刑轻重很大程度会依靠法官对此类案件的认识。

马贤兴所处理的案件很简单：被告人刘某聘用两名无证起重机司机，在操作中将一人砸死，被害人损失由施工方赔偿到位。公诉人、被告人、辩护人、法官对判“重大责任事故罪”没有争议。

在量刑上，马贤兴专门设置了量刑辩论环节，并在中国法院网等网站上直播。

公诉人认为：鉴于被告人到案后，认罪态度较好，可酌情从轻处罚。鉴于民事部分已履行赔偿协议，建议以重大责任事故罪对被告人刘某处以一年以内的有期徒刑。

刘某及其辩护人认为，自己的行为虽触犯了刑法，构成重大责任事故罪，但其属于过失犯罪，社会危害性小，具有自首情节，其犯罪情节较轻，悔罪真诚，且系初犯、偶犯，请求适用缓刑。

“让被告人再多赔些钱给被害人家属，取得被害方谅解，然后对被告人宣告缓刑，或许是本案当事人都可以接受的一个结果。”马贤兴说。

但是马贤兴没有这样判。

他认为，一旦适用缓刑，聘用没有资质的人员操作大型设备的人会继续，因为“就算出了事情，赔钱就可以了”。这类的事故不会杜绝，而会继续。

最终，刘某被判处有期徒刑八个月。

在宣判前，马贤兴特意对刘某说了一句话：“生命大于天，责任重于山，这就是我认为对这类案件不宜适用缓刑的根本道理所在。”

马贤兴也知道，此类案件的确也存在轻判的现象。他说，“因为法官会认为，责任事故犯罪，不是故意犯罪，属过失犯罪，人身危害相对较小。”

王荣利认为，量刑过轻无疑是纵容犯罪，只会使得安全事故频发。

2003年，北京一被告人王某因违章组织施工，致使施工的广告牌倒塌砸死两人，被法院判处有期徒刑二年，缓刑二年。一年后，王某又在无经营执照、无施工资质、无施工方案、无安全规章制度的情况下，承揽工程，雇用无资质农民施工，致一人跌落死亡。他缓刑考验期未满，再次因重大责任事故坐上被告人席。

这一次，法院撤销缓刑，并对前罪和后罪实行数罪并罚，判处有期徒刑四年。

从重从严，渐成趋势

为遏制矿难频发，2007年最高法对矿山生产收紧缓刑适用，2012年推行至各生产领域

安生生产事故常现于矿山开采，2005年至2006年，矿难事故频发。

2006年，为遏制频发的矿难事故，在国家安监总局的建议下，全国人大常委会修改刑法。

刑法修正案中，将强令违章冒险作业罪的刑罚幅度从“三年以下有期徒刑或者拘役”、“三年以上七年以下有期徒刑”，提高到“处五年以上有期徒刑”，还增设了不报、谎报安全事故罪。

但对于什么是“重大伤亡事故”和什么是“情节特别恶劣”，刑法修正案未作明晰。

在2007年，最高法和最高检作出一项司法解释，界定了上述两者的概念。

《关于办理危害矿山生产安全刑事案件具体应用法律若干问题的解释》中规定，“造成死亡一人以上，或者重伤三人以上的；造成直接经济损失100万元以上的；造成其他严重后果的情形”为“重大伤亡事故或其他严重后果”。

解释中还规定，“造成死亡三人以上，或者重伤十人以上的；造成直接经济损失300万元以上的；其他特别恶劣的情节”为“情节特别恶劣”。

但这一界定仅限于矿山事故案件处理。其他领域的生产安全责任，仍未得到明确。

直到2012年1月，情况彻底改变。

最高法出台相关《意见》，将矿山事故案件中的责任界定，推广到生产中的各个领域。

最高法这样解释出台该《意见》的背景，个别地方和行业重特大责任事故上升；一些重特大生产安全责任事故举国关注，相关案件处理不好，不利于生产安全责任事故的防范，损害党和国家形象，影响社会和谐稳定。

14种情形不得缓刑

最高法提高缓刑门槛，清晰界定如何区分事故中主、次要责任，并发布典型审判案例

此次最高法《关于进一步加强危害生产安全刑事案件审判工作的意见》的总体精神是，严格依法，从严惩处。

《意见》首先从区分责任入手。

在以前，刑法并未界定安全事故中的主要责任和次要责任。

此次《意见》则规定，一般情况下，对生产、作业负有组织、指挥或者管理职责的负责人……对重大生产安全事故的发生起决定性、关键性作用的，应当承担主要责任。

《意见》除了界定了“什么是重大伤亡”、“什么是情节特别恶劣”之外，还提升了缓刑适用的门槛。

《意见》规定7种情形不得适用缓刑，其中包括，“非法、违法生产的”、“无基本劳动安全设施的”、“伪造、隐藏影响事故调查证据的”等情形。

这7种情形，在以前都有可能获得缓刑。

《意见》还规定了7种情形必须重罚，其中包括，“国家工作人员违反规定投资入股生产经营企业，构成危害生产安全犯罪的”、“贪污贿赂行为与事故发生存在关联性的”等。

最高法在发布《意见》的同时，还发布三个危害生产安全犯罪的典型案例，涉及情节认定、数罪并罚、责任划分以及缓刑适用。

其中一个案例发生在江苏。

2010年，南京城市快速内环工程“11·26”事故，造成7人死亡、3人受伤、直接经济损失达700万元。

调查认定，这是一起施工单位违反施工顺序、施工组织混乱，监理单位未认真履职，监督部门监管不到位，设计单位交底不细造成的生产安全责任事故。

梁宗刚、邵迎分别为项目经理、工程师，被认定为负事故的主要责任。

杨军为监理工程师，被认定为负事故的次要责任。

梁宗刚、邵迎均被判刑三年，杨军则被判刑三年，缓刑四年。

法官马贤兴看了案例后说，梁宗刚等人均被判三年有期徒刑，且他们有积极施救、赔偿悔罪等情节，按以往判罚，3人有可能均会被判缓刑。而此次判罚对前两名认定为主要责任，所以未判缓刑，后一名被认定次要责任，予以了缓刑。

“这体现了刑罚对过失犯罪的宽严相济。”马贤兴说。

严惩渎职官员

重大生产事故背后多有官员渎职，以往常被轻罚，此次最高法《意见》要求严惩渎职

最高法的《意见》还提到，在安全生产事故中，要严惩职务犯罪。

与此同时，最高检也下发了一份相关“意见”，要求“依法介入重大安全生产责任事故调查，严肃查处事故背后的国家机关工作人员渎职犯罪案件。”

何家弘曾任最高人民检察院渎职侵权检察厅副厅长。

他告诉记者，在矿难、垮塌、撞车等安全事故的背后，往往都存在着渎职等职务犯罪。目前国家对渎职犯罪的惩罚不力，很重要的一个表现就是判缓刑的太多。

据报道，2005年至2009年6月，被判决有罪的17671名渎职侵权被告人中，宣告免予刑事处罚的9707人，宣告缓刑的5390人，合计占到85.4%。

云南省的一项调查发现，官员渎职案件缓刑占适用总人数九成之多。

有评论说，谁表演得好，谁的眼泪流得多，谁的悔过书写得长，或者说谁更虚伪，可能就更容易获得缓刑。

徐玉发律师长期关注官员职务犯罪缓刑率过高问题。

他接受记者采访时说，对于那些没有视政治生命为最高价值的官员来说，缓刑的影响不大。“大不了换个地方，还可以利用优势做生意，做老总”。

何家弘认为，本来能够查清的渎职犯罪并起诉到法院的就不多，结果大多数还判了缓刑，刑罚的威慑力被大打折扣。

何家弘说：渎职犯罪的危害是非常严重的，其造成的人员伤亡和经济损失比贪污、受贿等职务犯罪的后果更为严重。

“限制缓刑的适用，很有必要。”何家弘说。

最高法此次出台的《意见》中，规定7种情形必须重罚，有4条是针对国家工作人员，其中一条规定，“生产安全事故发生后，负有报告职责的国家工作人员不报或者谎报事故情况，要重罚。”

《意见》漏洞有待弥补

专家发现《意见》禁用缓刑时使用“原则上”这个模糊性词语，担心给地方留下规避空间

何家弘在肯定《意见》出台“很有必要”的同时，对《意见》对地方法院的执行力心存疑问。他认为，渎职犯罪查处不力的主要原因在于，一些领导对渎职犯罪的危害性认识不足，有人保护，有人说情。“当地政府的领导不支持，严惩渎职犯罪就很难实现”。

何家弘还注意到《意见》中有一些模糊性的表述。

《意见》在规定14种情形不适用缓刑时的表述是，“具有下列情节的被告人，原则上不适用缓刑”。

何家弘说，这“原则上”难免给地方司法机关留下规避空间。一些地方可能在权势影响下强调自己案件的特殊性，不属于“原则上”的范畴。

何家弘认为，最高法还应加强“案例指导制度”的功能，运用具体判例来明确规则，尽量压缩地方法院在执行《意见》时的自由裁量空间。

最高法在去年发过第一批指导性案例，此类案例对地方法院的指导性很强。

而此次随同《意见》发布的3个案例，并未被列入指导性案例。

最高法介绍称，发布这3个案例，是为充分发挥重大、典型案件的教育警示作用。

王荣利对此项《意见》的出台，抱着审慎乐观的态度。

他说，这个意见可以有效遏制对有关人员犯罪量刑过轻的倾向，有利于进一步促进企业负责人加强安全生产管理，减少生产安全事故的发生。

“但这只是司法部门的一种意愿，”王荣利说，要真正减少安全生产事故，是一个系统工程，不是司法部门一家就可以做到的。

《意见》中有一些模糊性的表述，在规定14种情形不适用缓刑时的表述是，“具有下列情节的被告人，原则上不适用缓刑”。这里的“原则上”难免会给地方司法机关留下规避空间。一些地方可能在权势影响下强调自己案件的特殊性，不属于“原则上”的范畴。 ——中国人民大学教授何家弘

14种情形不适用缓刑

最高法出台《意见》，具有以下情形的，从重处罚：

1.国家工作人员违反规定投资入股生产经营企业，构成危害生产安全犯罪的

2.贪污贿赂行为与事故发生存在关联性的

3.国家工作人员的职务犯罪与事故存在直接因果关系的

4.以行贿方式逃避安全生产监督管理，或者非法、违法生产、作业的

5.生产安全事故发生后，负有报告职责的国家工作人员不报或者谎报事故情况，贻误事故抢救，尚未构成不报、谎报安全事故罪的

6.事故发生后，采取转移、藏匿、毁灭遇难人员尸体，或毁灭、伪造、隐藏影响事故调查的证据，或转移财产，逃避责任的

7.曾因安全生产设施或安全生产条件不符合国家规定，被监督管理部门处罚或责令改正，一年内再次违规生产致使发生重大生产安全事故的

《意见》规定，具有以下情形的，属“情节特别恶劣”：

1.非法、违法生产的

2.无基本劳动安全设施或未向生产、作业人员提供必要的劳动防护用品，生产、作业人员劳动安全无保障的

3.曾因安全生产设施或者安全生产条件不符合国家规定，被监督管理部门处罚或责令改正，一年内再次违规生产致使发生重大生产安全事故的

4.关闭、故意破坏必要安全警示设备的

5.已发现事故隐患，未采取有效措施，导致发生重大事故

6.事故后不积极抢救人员，或毁灭、伪造、隐藏影响事故调查证据，或转移财产逃避责任的

7.其他特别恶劣的情节