第九章  政府公共关系

第一节  政府公共关系的涵义、特征和意义

一、政府公共关系的涵义

政府公共关系，是公共关系学的一般理论在政务活动中的具体运用。政府公共关系即政府与社会公众之间的传播管理。从动态上看，政府公共关系即政府机构与社会公众之间的双向传播沟通活动；从静态上看，政府政府公共关系是发生在政府与公众之间的一种信息交流、沟通与传播的行为与状态；从管理学角度看，政府公共关系是一种组织职能，政府公共关系管理即对政府组织与社会公众之间的传播行为与状态进行管理。具体地说，政府公共关系管理是对政府组织与社会公众之间传播沟通的目标、资源、对象、过程与效果等基本要素的管理，是对政府组织的公众传播沟通活动进行决策、计划、组织、指挥、控制、协调和监督，以提高政府的美誉度，塑造政府的良好形象，争取公众对政府工作的认同、理解和支持，最终达成政府目标。政府公共关系管理是现代行政管理活动的一个组成部分。就其基本性质而言，政府公共关系起码包括以下几层涵义：

（一）政府的公众信息管理

即政府组织与社会公众之间信息流通的管理。现代社会，政府组织与社会公众之间的信息流通量日益增大。一方面，各种社会信息对政府组织的决策和行为的影响作用越来越大，面对着日益膨胀、大量涌入的社会信息，如何通过过滤、提炼、分析、整理来去粗取精、去伪存真、由此及彼、由表及里，提高政府对公众信息的利用质量和效率，这是公众信息管理的基本功能；另一方面，政府组织对公众环境的信息输出量也越来越大，对公众信息的反应速度也越来越快，对组织信息输出的质量要求也越来越高，如果缺乏完善的信息输出管理机构和管理机制，就难以适应开放、多元、民主和竞争的社会环境。

（二）政府的公众舆论管理

舆论是公众信息的一部分，是一种集中的、强化了的公众信息。它是社会上大多数人对政府组织的看法和意见的公开表达，表示着大多数社会公众对政府组织的基本态度和行为，是衡量政府组织公共关系状态的重要标志。任何政府组织都生存在特定的公众舆论环境之中，其政策和行为既受公众舆论的左右和影响，也影响和左右着公众舆论。特别是在当今这个大众传播时代，公众舆论变得日益敏感，公众舆论对政府组织的压力也日益增强。通过政府公共关系去影响人们的看法、意见、态度和行为，为政府组织营造一个适宜和良好的公众舆论环境，是政府公共关系管理的重要职责。政府公共关系因此可以被称为认知管理和观念向导。

（三）政府的公众关系管理

在此，公众关系特指政府组织与社会公众相处和交往的行为和状态，其对象包括一切与政府组织的目标和政策存在着现实或潜在关系、直接或间接关系的社会个体、群体或组织，他们是政府组织赖以生存和发展的社会生态环境，制约着政府组织目标、政策和行政行为的成败。在现代社会，政府组织的公众关系日益复杂多变。对公众关系的开发、疏通、建立、维持、协调、发展，是政府公共关系管理的重要任务。

（四）政府的公众形象管理

政府的公众形象是政府组织的素质、实力和表现在社会公众中获得的认知和评价，即政府的社会认知度和社会信誉度。这是现代政府的一种无形资产和无形财富。政府公共关系通过对政府组织各种形象要素的设计、规划、控制和传播，对政府的社会认知度和社会信誉度进行创造、维护、调整和提升，科学地调控和管理政府组织的公众形象姿态，这是现代政府管理所面对一个新课题。 “政府组织和公众之间的双向沟通（传播）”就是现代政府公共关系的本质。

政府公共关系专业人员就是政府组织中的传播管理人员和传播技术人员，他们的专业特长就是传播决策、传播设计、传播规划、传播管理、传播制作、传播实施，是政府管理中的传播通才和传播专才。

二、政府公共关系的特征

（一）主体的权威性

在府公共关系的主体有广义和狭义之分。（政府的涵义有广义和狭义之分。狭义的政府仅指国家权力机关的执行机关，即行政机关；广义的政府则包括所有的国家机关，如立法机关、司法机关和行政机关等，这里的政府指狭义的政府。）广义上的主体指各级政府机关及全体公务员。狭义上的主体有两类：

（1）指那些公共关系性质很强的政府机构，如新闻处、秘书处、信访办、外事办、经协办、统战和宣传部门等。这类机构虽没有以公关命名，实际上已经是具体负责某一方面的政府公关工作的职能部门。

（2）以公关命名的政府的机构。当政府把政府公关作为一项专门化的管理职能从其他工作中分离、独立出来，就产生了统一执行各项公关职能的专职政府公关机构。

政府是从社会中独立分化出来的，又居于社会之上的特殊社会权威管理组织。其区别于其他社会组织的突出特征就在于它拥有极大的权力，具有权威性。它可以制定政策、颁布法令，并可强制推行。同时，政府还具有惟一性。在一般情况下，同一国家或同一地区，只有一个政府，它往往处于独一无二的位置。

政府公务员以政府的名义工作，其工作能力、服务态度、廉洁状况以及办事效率都会直接影响到政府的整体形象。因此，不仅公关职能部门的公务员要从事公关工作，政府内部的每一个人都应具备较强的公关素质，自觉把公关理念和精神融于本职工作中，唯其如此，才能提高人民对政府的认同感、信任感，自觉维护政府权威，服从政府领导，支持政府工作。

（二）客体的复杂性

政府公关的客体，即政府公关工作中信息沟通与传播的公众对象。政府公关的客体包括内部公众和外部公众两大部分。内部公众是机构内部的一切工作人员，政府公关应首先以他的为对象，通过良好的沟通，增强政府机构的内聚力。外部公众泛指政府所面临的广大社会公众，包括其他国家机关，如国家权力机关、司法机关和各民族、各阶层、各党派、各种社会组织和群众团体等等。此外还包括广泛的国际公众。

政府公共关系客体不仅数量庞大，而且还显现出极为复杂的结构。以一定的利益关系为基础而结合在一起的社会公众，又可划分为不同的利益群体，这些利益群体，既有共同的社会利益，又有各自的特殊利益。它们对政府制定、颁布的有关法令、政策，往往持有不同的态度，这就必然形成持有不同意见、观点和态度的社会群体，政府的有关决策会引起公众的不同反应。因此，政府必须有针对性地开展公关活动，重视和加强与各类公众之间的双向传播和沟通，了解各类公众对政府的期望，倾听各类公众的呼声，及时向公众报告政府在怎样满足这种期望，正确周详地解释政府出台的政策和做出的行政行为，根据公众的需求不断改善政府的各项工作，树立全心全意为人民服务的良好政府形象。

（三）目标的独特性

政府公共关系目标的独特性主要表现在三个方面。

（1）促进公众的认知是政府公关的首要目标。政府是一个国家或地区的权威管理组织，惯常以强制性的权力贯彻路线、方针、政策，广大公众经常对政府的内部运作状况和决策过程缺乏足够的了解，这容易拉大政府与公众之间的心理距离，产生隔膜和误解，从而给政府政策的制定和执行造成困难和障碍，也不利于良好政府形象的树立。政府公关可增强公众对政府机构设置、运作状况及其政策过程的认知，提高政府管理的透明度，影响公众的看法、意见和行为，密切干群关系，增加彼此间的信赖，为政府营造一个良好的公众环境，树立良好的政策形象。

（2）政府开展公共关系活动的另一重要目标是提高政府的知名度和美誉度。对企业等其他一些社会组织来讲，提高知名度和美誉度都是其开展公关活动的主要目标。而政府对本国公众而言，几乎不存在知名度的问题。当然对政府的国际公共关系来讲，政府的知名度和美誉度要两方面同时并举，这不但是中央政府国际公关追求的目标，也是地方政府国际公关的目标。中央政府和地方政府在激烈的国际竞争中，都需要提高国际知名度，以便更好地吸引外资，吸引旅游者，吸引人才，推动我国经济的发展。

（3）政府开展公关活动的最终目标是提高社会效益，其价值追求表现为公共取向，而企业和其他许多社会组织一般都是以本组织利益为取向。

（四）传播的优越性

政府公共关系的传播条件最为优越，集中表现在：

（1）政府掌握了大量的大众传播工具。在我国，主要新闻、出版单位和广播、电影、报纸等大众传播媒介都受政府管理，这在客观上给政府公共关系传播计划的顺利实施提供了有力的保障，政府可以通过各种传播媒体，从各个角度大量、反复地传播某种信息，加强公众印象，提高公关传播的效果。

（2）政府的组织传播严密有效。政府机构虽然庞大复杂，但组织严密，信息的传输网络四通八达，其信息末梢延伸到社会的每一个角落，因此，无论纵向传播还是横向传播，无论上行传播还是下行传播，信息都能畅通无阻，准确及时到位。这也为政府收集信息、了解公众、反馈意见等方面提供了优越条件。特别是在Internet的环境下，政府网上公关将成为一个热门话题。政府可以通过Internet收集和传送信息，在电子空间中实现组织与公众之间的双向互动式的全球沟通；可以在网上介绍自己的路线、方针、政策和机构设置、人员配置，公布官员讲话和政策公告，使政府的公关传播更为便捷，大幅度提高公关效率。

（五）性质上的民主性

类似政府公关的活动，早见于古代中外政府，但真正意义上的政府公关只能是现代民主政府的传播管理职能。从更深层次来看，政府公共关系是民主政府不可缺少的手段。社会主义国家的政府是由社会主义民主政治制度所产生的民主政府，我国政府的公共关系作为一项行政传播管理职能，是以社会主义民主政治关系为根本依据的。政府公共关系不仅是政府为了全心全意为人民服务而设立的一项新型行政管理职能，而且是人民议政、参政、当政的一种实际方式，是人民当家作主的现实途径之一。

三、我国政府公共关系的意义

（一）有利于社会主义市场经济体制的建立

1.政府职能转变需要政府公共关系

使市场经济体制得以确立的关键是实行政企分开，转变政府职能，政府不能直接干预企业经营活动使企业真正进入市场，政府从直接管理企业的职能转变为加强对“公共物品”（产权、宏观经济、经济基础设施、公共服务等）供给的管理，政府由过去既当“裁判”又当“球员”转变为只当“裁判”，不再当“球员”。政府公共管理和公共服务职能的强化，要求政府相应强化公共关系的职能，以适应社会关系的转型。

2.政企分开需要政府公共关系

政企分开并不意味着政企完全割断联系，政府要当“甩手掌柜”。不可否认，政企分开后，市场运作的自发性会形成自发秩序，但市场经济并不排除政府的参与管理，只不过管理的性质已发生变化：由过去垄断支配式管理变为平等服务性质的管理。政府只负责宏观经济政策和市场规则的制定，而不再过问企业的“柴米油盐”。从政府公关的角度讲，企业已由内部公众变为外部公众，其关系具有平等性。但为了弥补市场不足和克服市场失灵，就需要政府的另一种性质的管理，这种管理性质的转变是由于政府职能转变使政府对企业行使权力的侧重点和方式发生变化而造成的。转变前与转变后相比，前者侧重于直接管理，后者侧重于间接管理；前者侧重于微观管理，后者侧重于宏观管理；前者通常采用硬性行政命令和计划手段推行管理，后者通常采用法治前提下宏观调控手段推行管理。

所以政企分开并非不再需要政府的管理，而是要改变政府的管理模式；不是要割断政企之间的联系，恰恰相反，由于政府尹经济领域的“划界”，更需要加强联系以弥补政府权力撤退后留下的真空。因此，在政府对企业从“包办代替式管理”向“有距离式管理”过渡过程中或完成后都需要一条政企联系沟通的“桥梁”，而政府公关作为一种新型的行政传播管理职能正发挥了此“桥梁”作用。

政企之间关系的特殊平等性也使政府不得不以平等的姿态去作公关引导、协调关系，化解政企间可能产生的矛盾和误解。经济市场化条件下，个人之间、企业之间的经济交往越发展、社会分工越细化，越需要政府这样的公共机构，通过法治保护公民产权，通过政府关化解各种矛盾，调解经济纠纷，向企业提供经济信息，同时通过评估塑造自己的形象来获得企业公众对自己的支持和拥护，最大程度地增强经济宏观调控政策的有效性，通过与社会的信息双向交流降低政府的决策风险。由此可见，有效开展政府公共关系，对社会主义市场经济体制的顺利建立具有重要而深远的意义。

（二）有利于加强社会主义民主政治建设

1.政企分开需要政府公共关系

经济市场化必然推动政治民主化的发展。随着公民经济独立性和自主意识的增强，必然要求更广泛的政治参与和影响政府决策。政企分开在政府与经济领域之间树立了一块界碑，同样，政府与公民社会之间也需要一块界碑：实行政社分开，把政府权力运作的“公共领域”与个人活动的“私人领域”界分开来，使人的基本权利得到根本上的保障。社会主义民主政治的本质和核心是人民当家作主，使人民真正享有各项公民权利。而人民群众有效地行使自己的权利，积极参政议政，必须对政府的方针、政策有透彻的了解。因此，政府有义务向人民报告政府的决策和行为，同时，政府对国家事务的有效管理也有赖于人民的参与和支持。这就要求政府在有效履行公务的同时，架起与人民群众之间联系沟通的桥梁，建立起民主的信息交流关系。

2.民主政治需要政府公共关系

有效的信息交流是充满活力和创造性的民主政策的基础（美国，H.弗雷齐尔?穆尔等著：《公共关系学》）。政府公共关系中的公众信息传播沟通，极有利于社会主义民主政治的建设。其积极作用体现在：①沟通是民主的一个基本特性（政府公共关系的职能、任务和原则直接影响着政府公共关系活动的效果和方向，因此，本节重点对此相关内容进行论述。）。开展政府公关，可使政府不断增强工作的透明度，使人民群众享有更加充分的知情权，使群众增强公民意识，真正树立起国家主人翁的责任感，提高参政、议政的自觉性。②政府严格按民主程序办事、加强与公众之间的传播沟通，集思广益，就从根本制度上保证了决策的民主化。③通过开展政府公关，可以保证政府时刻接受群众监督，保证下情上达和上情下达，密切政府与广大公众的鱼水关系，使社会主义民主政治建设有了一条现实可行的渠道。

（三）有利于维护转型期社会秩序的稳定

1.社会转型期需要政府公共关系

在经济、政治、文化、社会等各方面的转型时期，各种利益关系错综复杂。改革开放的进一步深入必然使各种潜伏矛盾表面化，稍有不慎，就可能引发和激化各种社会矛盾，带来社会动荡，从而影响经济、政治体制改革的进程。政府公共关系作为一种新型的行政传播管理职能，尤其善于信息管理、舆论管理、关系管理和形象管理，通过有效开展政府公关，就可以延伸政府的“眼睛”和“耳朵”，在与公众双向沟通交流的基础上了解公众的各种变化趋向，妥善处理各种关系，引导舆论走向，并通过树立自身形象提高社会向心力。

2.提高政府能力需要公共关系

总之，现代社会是“信息社会”，“信息”的社会性流动和扩散，明显构成了现代社会的一大突出特征，并衍生出大量的现实和潜在的公共政策和行政管理问题。建立以政府为支点的社会公共关系网络能够适应社会的这一变化。积极开展政府公关，可以提高政府对社会的感应能力、分析判断能力、迅速做出最优化决策的能力和危机处理能力，提高政府权威，从而调节行政环境，有效维护社会秩序的稳定，为社会主义的经济、文化、政治建设提供必要的前提条件。

（四）有利于提高政府的国际形象

实行改革开放是我国的既定国策。对外开放要以政府的良好的国际形象为基础。同时，为了推动公正合理的国际政治经济新秩序的建立，提高政府的国际地位和在国际问题上的发言权，反对霸权主义和强权政治，为了获得国际公众对我国和平统一国策的理解和支持等诸多方面，都有待于树立政府的良好国际形象。地方政府要推动地方经济蓬勃发展，加强招商引资，在国际公众面前树立良好的形象也是当务之急。

十年动乱使中国的国际形象受到极大损害，党的十一届三中全会后，情况尽管发生了很大变化，但历史留给一些国际公众心目中的阴影和历史造成的隔阂一时还难以消除。不了解真实情况的国际公众，对我国政府依然存这样和那样的误解和偏见，这些都并非通过正式的外交手段所能完全解决的。有效地开展政府国际公共关系，将有利于提高政府的国际知名度和美誉度，可以通过双向传播沟通让中国了解世界，让世界了解中国，在相互了解的基础上建立友好的国际信任合作关系，从而打破过去留给国际公众的旧形象，消除其心理上的阴影、隔阂和疑虑，树立起改革、开放、自由、民主、进步的中国政府新形象。

第二节  政府公共关系的职能、任务和原则

一、政府公共关系的职能

政府公共关系的职能即政府公共关系在政府活动中担当的基本职责和具有的功能作用，它规定着政府公共关系活动的目标和方向，主要涉及政府公关管理什么、怎样管理、发挥什么作用的问题。

（一）决策咨询职能

政府担负着对整个社会实施管理的任务，所面对的行政环境极为复杂。政府的领导者和管理者在决策和施政的过程中，需要政府公关人员提供公共关系方面的咨询。政府公关人员向决策层或管理部门提供的咨询主要有政府形象咨询、公众心理咨询、领导决策咨询等几方面的内容。

（1）政府形象咨询，是指公关人员在广泛收集社会公众对政府形象评价信息的基础上，对新获取的有关政府形象的各部分不同信息进行认真地综合整理、分析，形成一个比较准确的关于政府形象的评估、以使政府认识到自己在公众心目中的实际形象与自我感觉中的自我形象之间的差距，从而在以后的行政管理过程中，根据公关人员提出的修正意见或解救措施，努力改善自己的政策和行为，弥补这种形象差距，树立新的形象及威信，以利于开展各项工作。

（2）公众心理咨询，就是政府公关人员向决策者和各职能部门提供公众心理方面的分析意见，提供各类公众不同的心理状态特征及其变化趋势等方面的咨询，对公众的心理进行调查、评估和预测，密切注意公众对政府的方针、路线和政策的反应、适应情况、心理承受程度及各种态度意向等，从而为政府决策的制定、修改、完善提供科学依据。

（3）政府公关人员为领导决策提供咨询，贯穿于整个决策过程中，它包括从公共关系角度发现决策问题，为领导提供决策目标咨询；通过广泛的公众环境调查研究，为领导者拟定决策方案提供咨询；通过对方案进行可行性研究和评价，为领导者评估和选择决策方案提供咨询等。

（二）信息交流职能

当今社会已进入信息时代。信息是组织机体存续的血液，现代社会组织的生存和发展一刻也离不开信息。政府作为特殊的社会管理组织，面对最复杂多变的公众环境，更离不开社会的信息交流。政府公关作为一种双向的传播管理职能，其中一个重要的职责和功能就是管理信息。政府公共关系的信息交流职能主要表现在政策形象、管理水平和效果的信息交流、领导者形象信息交流等方面。

（三）舆论引导职能

舆论是社会上的相当数量的人对一定的社会问题所发表的意见的总和。它是一种客观存在的力量，它以赞赏或谴责的方式，对个人或组织发挥独特影响。针对政府而言，舆论是社会公众对政府的政策、行为、人员所形成的意见、看法、评价的总和。了解社会舆论，可以为政府决策提供依据，引导舆论，可以为执行决策减少阻力，增加助力。行政管理中的一个明显事实是：公众舆论影响行政决策，而公共关系对舆论又可以通过有计划地传播沟通而加以引导和影响，以优化行政环境，推动、协助决策的实施。

（四）协调沟通职能

协调是指人们为实现共同的目的而把各自的行动加以互相配合。行政协调即行政主体为达到一定的行政目标而引导行政组织部门、人员之间建立良好的协作与配合关系，以实现共同目标的行为。沟通是指人与人之间的信息传递与分享，是把某种思想、消息和态度从某个人或某个团体传至另一个人或另一个团体，给对方留下预期的印象。政府公共关系本质上是政府与公众之间的“双向传播沟通”，通过双向沟通来协调政府与公众之间的关系。政府公共关系承担着协调沟通职能。协调沟通是联结政府与公众的桥梁。政府公共关系协调沟通主要包括内部协调沟通和外部协调沟通两大方面。内部协调沟通包括协调政府内部领导者与一般公职人员的关系，协调政府内部一般员工相互间的关系，协调沟通政府内部各部门之间的关系。外部协调沟通主要包括协调政府辖区内的广大公众、社会组织及与辖区外的公众和国际公众的关系。

（五）形象塑造职能

政府形象是政府组织的总体特征和实际表现在社会公众中的反映，即政府组织在社会公众中获得的总体评价。政府公共关系是一种以塑造组织形象为己任的传播管理艺术，它通过多种公共关系调查手段对政府形象加以客观评估，运用多种传播沟通手段协调与广大社会公众的关系，影响、引导大众舆论，为政府建立形象、维护形象、调整形象、控制形象、纠正形象、优化形象服务。当然，政府公共关系主要不是靠为政府“美容”来为之树立良好形象，主要是靠完善政府形象的内涵，靠实际行动，靠理性说服、思想沟通和情感交流去提升、塑造政府形象。

（六）公众服务职能

现代民主政府区别于传统专制政府的一个重要标志，就是由“统治型政府”向“服务型政府”转变。政府公共关系作为政府与社会组织和广大公众之间沟通交流的桥梁和纽带，作为政府追求社会人和政通目的的手段和艺术，在为公众服务方面担当重要职责、发挥重要作用完全是题中应有之义。政府公共关系本身具有很强的服务性，这与政府全心全意为人民服务的宗旨是完全一致的。政府公共关系的服务职能主要表现有二：一是在政府组织内部为各个业务和职能部门提供信息性、事务性的辅助和支持，使各个职能部门之间配合更加融洽，使整个组织机体运作更加协调，使组织的专业职能发挥出更好的效果；二是向外部提供社会服务，以良好的服务去树立政府信誉，争取民心。

二、我国政府公共关系的任务

我国政府公共关系工作的总任务是：通过开展政府公共关系，完善传播机制，健全沟通渠道，加强政府与公众之间的双向沟通和交流，倾听公众的意见和呼声，提高政府的政策制定和执行能力，提高行政管理透明度，密切与社会公众的关系，吸引公众参政议政，在公众心目中树立“创新、务实、廉洁、高效”的政府形象。我国政府一向坚持群众路线，有一整套完备的为人民服务、对人民负责、接受人民监督、密切联系群众的优良传统和作风，实质上体现了良好的公共关系精神。

政府公共关系的总任务决定了政府公共关系的具体工作任务。在目前主要包括以下几个方面。

（一）发挥政府公共关系的双向传播沟通职能，大力推进企业改革

我国对企业进行的所有制改革无先例可循，有效的国有资产监督和营运机制尚未完全建立起来。既缺乏国家法律制约，又缺乏民主手段的制约，很容易造成国有资产流失；企业的破产、兼并、改组、联合、股份合作等改革环节的混乱无序，也激化了劳资矛盾；另外，在管理调节国有企业与“三资”企业之间的关系和进行宏观经济管理方面也存在不少问题。但为彻底扭转全国12万家国有企业大部分严重亏损的局面，企业改革势在必行。

国企改革的成功与否决定着社会主义市场经济体制能否成功建立。因此，政府公关应把企业作为公关对象重点和公关活动重心；发挥政府公关协调职能，与企业建立合作伙伴关系；发挥其信息交流职能，对企业进行信息输导和决策服务；发挥其双向沟通职能，建立有效的政企沟通渠道；把握政府公关的战略活动重心，为企业创设宽松的经营环境。香港特别行政区政府设立了经济发展贸易局、房屋司和旅游协会等职能部门，再加上专职公关传播的职能部门新闻局，大大强化了政府为企业服务的职能，也借以树立了政府良好形象，很值得借鉴推广。

（二）发挥政府公共关系的疏导协调职能，缓解、化解社会矛盾，维护社会安定

伴随着企业改革的深化、技术进步和经济结构调整，人员分流、职工下岗和失业率上升难以避免。我国在1998年正式下岗职工已达2000多万。在国家的社会保障体系还未完全建立的情况下，庞大数量的失业者对突然失去工作缺乏思想准备，易出现心理动荡，情绪不稳，从而使潜伏的社会矛盾表面化。因此，必须开展政府公关，动员社会各界力量，关心下岗工人生活，搞好职业培训，拓宽就业门路，推进再就业工程；做好政策解释工作，争取广大社会公众的理解和支持，缓解下岗职工的不满情绪，在政府与企业、社会之间建立沟通协调机制，化解社会矛盾，维护国家的政治、经济和社会稳定。

（三）发挥政府公共关系的信息交流和形象评估及塑造职能，树立良好的政府形象

在经济市场化的过程中，一些行政官员乘国有企业所有制改革之机，运用权力肆意侵占国家资财；一些公检法人员知法犯法、腐化坠落。凡此种种，都严重败坏了政府形象。我们必须认识到腐败的严重性及其带来的危害，把反腐败当作一件关系到国计民生的大事来抓。为此，我们必须一方面进行政府外部公关，加强民主监督，群策群力，共遏腐败；发挥政府公关的信息交流职能，落实财务公开制度，提高行政管理透明度；利用政府公关的传播优势，宣传法治，使民主法治思想深入人心；加强与新闻媒体的信息交流沟通，扩大新闻自由，打击邪恶，弘扬正气。另一方面，要大力开展政府内部公关。政府内部公关是外部公关的基础和前提，要使政府外部公关卓有成效，须先从内部做起。只有真正勤政、廉政、惠民的政府和拥有较高公关意识和素质的国家公务人员才能谈得上塑造良好的政府形象。

（四）发挥政府公共关系的舆论引导职能和传播优势，在全社会形成共同理想和精神支柱

随着我国改革开放事业的发展，国外涌进的各种新思潮新观念冲击着人们的价值观念和道德抉择，鱼龙混杂的思潮、观念必将带来各种负面影响和效应。如社会上出现了整体道德滑坡、犯罪率上升、拜金主义、利己主义急剧升温等不良现象，这与我们正在建设的社会主义精神文明极不相称。如何整合当代人的理想和价值观，继承民族优良文化传统，创造灿烂的精神文明，是政府公关面临的又一课题。

政府公关与其他类型的公关相比，面对的是数量最广大、构成最复杂的公众，这给政府公关提高了难度。但政府公关具有最优越的传播条件，掌握大量的大众传播工具，如报纸、电视、广播等，因此，可以通过研究全面的传播计划，利用自身优势，交叉运用多种传播手段、传播渠道和信息载体，把握、引导舆论方向，整合社会价值观和道德观，进行爱国主义、集体主义和民主法治教育，使人门树立科学的世界观、正确的人生观和价值观，在全社会形成共同理想和精神支柱，使中华民族万众一心，齐心协力建设一个高度民主、高度文明的中国。

（五）发挥政府国际公关职能，塑造开放中国的良好国际形象

“和平”与“发展”已成为当今世界的两大主题，现代化的大众传播和交通手段大大增进了国际间的交往沟通，这都为政府开展国际公关带来了前所未有的机遇，准备了更为优越的条件。经济市场化和政治民主化的发展呼唤政府公关，也呼唤政府公关跨出国门、面向世界，在国际交往中扮演举足轻重的角色，使中国了解世界，使世界了解中国。中国曾有过古代政府国际公关的辉煌史，也有过近代闭关自守、信息封闭、以致被动挨打的屈辱史。新中国建立后，中国政府的国际公关形象才逐渐恢复。1954年周恩来总理率团出席日内瓦会议，向全世界展示了新中国政治外交风貌；70年代中国“乒乓外交”打破了中美关系的僵局，促使《上海公报》的诞生；1992年亚运全在北京的成功举办向世界展示了我国的经济、政治、文化和体育的综合实力及中国人民热爱和平和友谊的整体形象。

目前，我国改革开放事业正逐步深入地进行，将面临着更多错综复杂的国际问题：经济方面中国面临着加入世界贸易组织后，如何适应世界经济一体化的问题；政治方面需努力打破冷战思维，反对霸权主义和强权政治，致力于推动建立公正合理的国际政治经济新秩序；文化方面须加强与世界各国交流，借鉴一切人类文明成果，同时展示我国的文化建设成就。这些都有赖于政府运用新的科技革命带来的新的传播技术和沟通手段，大力开展国际公关，维护和增进国家利益，推动社会进步。1997年香港回归和1999年澳门回归使“一国两制”、“港人治港”、“澳人治澳”、“高度自治”的方针得以贯彻执行，保持了香港和澳门的繁荣稳定，已大大增加了中国政府的美誉度，显示了较强的国际公关能力。但我们还有台湾问题没有解决，必须利用有利条件，进一步开展国际公关，加强与国际社会沟通交流，使世界了解中国的国情国策及民主、自由、人权的真实状况，以赢得海外华人、侨胞及广大国际公众的理解和支持，推进祖国和平统一大业。

三、政府公共关系原则

政府公共关系原则，是指政府公共关系活动中必须始终遵循的指导思想和基本准则，它是由政府公共关系的性质和职能决定的。只有坚持正确、科学的原则，才能保证政府公关活动不走人误区，确保其规范化和科学性，使政府的公关目标得以顺利实现。

（一）公众利益至上原则

政府作为特殊的社会管理组织，其存在的目的就是保护和增进人民的利益，为社会谋幸福，这也是其存在的合法性的基础和源泉。 政府组织的非生产性和管理上的公共性决定它的一切活动都须奉行公众利益、社会利益至上的原则，以服务公众和社会为其行为的根本出发点和落脚点，政府工作人员则以优质的管理服务来获取报酬。为此，政府的公关活动也要坚持公众利益至上的原则。在政府工作人员与群众的关系上，则坚持利益的一致性原则。政府公共关系是一项服务性很强的工作，要求政府工作人员首先要在思想上树立政府的一切公共关系活动都必须体现社会公众利益的思想，这既是政府公关活动的出发点，也是其归宿。政府公共关系的启动和开展，意味着政府与公众信息的交换方式由专制的单向宣传转向现代民主的双向传播，意味着已把能否维护和增进公众利益作为衡量政府工作好坏的最高标准。可见，政府公关的启动和开展本身就是传统政府向现代民主政府转变的标志之一。为人民服务、对人民负责、全心全意为人民谋福利、时刻把公众利益放在首位，既是社会主义国家政府机关性质和特点的显著标志，又是我国政府公关工作所奉行的首要原则。

（二）真实公开原则

政府公共关系活动的实质是政府与公众之间的双向的信息传播管理。要使这种管理卓有成效，一个重要的前提是传播的信息必须准确、真实。公开与真实紧密相联，不公开谈不上真实，不真实公开也就没有意义。在政府公关活动中，无论自上而下，还是自而上的信息传播都必须以真实公开为前提、为原则，否则，政府不可能收集到准确的公众信息，公众也不可能有效地获取政府信息，从而使公关传播管理失效。政府公共关系活动强调真实公开原则，就是要求政府在开展公关活动中要讲真求实、实事求是地传播信息，该公开的的信息一定要公开，通过与广大公众之间的双向信息交流来建立和维持相互信任和理解的关系，树立政府在国内外公众中的良好信誉和形象。在政府公关活动中坚持真实公开原则，首先要做到政府向公众传播信息的内容要真实、过程要公开。过程公开既包括向公众传播信息的过程要公开，也包括政府的有关情况如工作性质、方式、程序、制度、机构设置和人员配置等要公开；其次，还要做到在收集、了解公众的意见要求、愿望时，获取的信息力求真实、准确和全面，并公开反馈意见，公开解决问题的计划，在真实、公开中求效率、求形象。

（三）科学指导原则

科学指导原则是指政府在开展公关活动中必须接受科学理论方法论的指导，研究公共关系运作的特殊规律，从而提高公共关系活动的效率和质量。强调科学理论和方法论对政府公共关系的指导作用，是现代政府公共关系与传统政府公共关系的重要区别之一。传统公共关系具有一个共同特征，即它们都主要依据直接的感性认识而活动，而这些认识是十分零碎、不系统的，因而这些公关活动处于原始的、不自觉的状态，基本上是凭经验和直觉行事，谈不上理论性和科学性；而现代政府公关活动是在科学理论和方法的指导下自觉进行的。在现代政治、经济、文化和科技发展的基础上，公共关系已形成了比较系统、完整的思想理论和实务方法。特别是到了现代社会，随着政府管理的国家和社会事务日益广泛和复杂多变，所面临的公众关系也越来越广泛复杂，要及时准确了解社会环境变化，全面把握公众脉搏，正确选用大众传播媒介进行传播沟通，采用适当的公关模式，拟定切实可行的传播计划、程序和步骤，都需要借助现代科学的理论和方法作指导。

（四）整体统一原则

坚持政府公关活动中的整体统一原则是指政府公关部门在进行公共关系活动时，要从政府的整体系统、整体利益和整体效应出发，使公共关系所涉及的各方面组织的人员彼此协调、默契和相互配合，从而使政府在公众心目中形成具有整体性和统一性的良好形象。整体统一原则的内容主要包括：

（1）政府所涉及的一切与社会公众的关系，都是政府公共关系整体的有机组成部分，所以在处理与具体公众的关系时，不能就事论事，而要从整个社会公众的整体关系和整体利益出发，把局部关系和利益放到全局关系和利益的范围内加以考虑；

（2）政府公共关系并不仅仅是政府公关职能部门的事情，它需要政府内部各职能部门、政府的上下级部门、中央和地方部门之间的密切配合，靠政府全体成员的共同、自觉的努力，统一行动，相互协作，有效发挥政府的整体系统效应，共同树立政府的整体形象。

坚持整体统一原则，首先必须在思想观念上确立整体形象意识，充分认识到政府形象是作为一个整体出现在公众面前的，从而在政府内部提高公关形象意识，发挥全员公关效应。政府公关形象并不是单靠舆论宣传人为地树立起来的，更重要的是要靠全体工作人员为人民服务的实际行动和效果，这些仅凭专职公关人员的活动是无法达到的，只有政府各部门全体人员共同努力，才能塑造良好统一的政府形象。其次，在各项具体工作中坚持一切从整体形象出发，制定统一的公共关系政策，统一行动和步调，密切协作，共同维护政府公关的整体目标。最后，要正确处理好政府公共关系中个人与组织、下级与上级、局部与全局的关系，注重大局和整体目标，这是坚持整体统一原则的关键。

第三节  政府公共关系实务

政府公共关系实务，也称政府公共关系活动，它是政府为加强与公众的双向沟通传播，促进公众对政府的了解、理解和信任，树立良好的政府形象，争取公众的拥护、支持与合作，以达成政府目标而有目的、有计划、有步骤地开展的一系列公共关系业务工作。政府公共关系实务主要体现在两大方面。

一、完善公众传播机制，推动社会主义民主政治建设

政府公共关系工作是社会主义民主政治操作系统的一个构成部分。它是通过健全和完善政府与公众的沟通渠道和传播机构，及时、广泛地了解舆情民意，提高政府工作的透明度，鼓励公众积极地参政、议政，实现政府和公众之间的双向沟通来实现的。

（一）了解民意，为制定政策提供依据

现代民主政治高度重视舆论和民意，视舆论和民意为政治性和行政性决策和行动的根据。重视舆论就必须重视与公众的沟通，就必须建立各交有效的渠道去了解民意，跟踪民意和反馈民意。了解和反馈民意的渠道和方式是多种多样的。

1.信访渠道

长期以来，各级政府的信访工作部门在做好人民群众来信来访工作方面，发挥着重要的政府公关职能作用。公众通过写信、访问的形式向政府有关部门反映问题、意见和要求，以求得到妥当和有效的答复和解决。一般来说，公众信访行为的产生说明了信访者在工作或生活中遇到了自身无法解决的矛盾，或面临其所处组织和环境无法给予帮助解决的问题，因此需要直接求助于上一级的行政管理部门。所以，信访行为往往是超越正常的行政程序的一种越级沟通，是公众直接与有关主管部门和领导的主动沟通，是一种送上门来的群众工作。这是政府了解民意和公众动态的一条重要渠道，使政府领导和有关人员有机会直接了解公众动态，直接听到群众的呼声，了解民众情绪、掌握社会脉搏。

建立和完善信访工作制度，是政府公共关系工作的一个重要内容，应该配备具有良好公关素质的干部专职负责。

（1）办理来信的工作程序主要是：

①及时拆封：当日来信，当日拆封。加盖专用的收信章。将信封与信纸一并装订，注意保持信封、邮票的完整，以便佐证投信时间和地址。②详细阅读：弄清来信的内容，以便对要信、急信作及时处理。③认真登记：用专门的来信登记簿，按有关项目登记来信的基本情况，包括人物、时间、地点、主要内容等，建立信访档案。④妥善处理：根据来信的内容、性质，迅速与有关领导或有关部门取得联系，商量处理办法。⑤检查督促：来信进入处理程序后，应按期检查督促处理措施的落实。 ⑥认真复信：将有关处理意见和措施及时函复来信者，并加盖公章。同时将处理意见和方法记录备案。

（2）接待来访的注意事项是：

①热情接待：信访工作人员是代表政府机关的，要注意热情接待来访者，给对方留下良好的印象。②认真听记：请来访者填写来访登记后，耐心听取和记录来访的意见。最后，归纳主要的问题或重要情节复述一遍，并向来访者交待一般的处理方法和程序。③恰当处理：及时将来访者的意见整理归纳，反馈给领导或有关部门，协助解决，并将处理意见通知来访者；暂时不能处理的，需要作出合理解释，保持联络，待处理后再回复。④重点回访：对有影响的来访者可重点回访，深入地征询意见。

信访工作的形式是不断发展的。随着各种信息沟通媒介的发展，信访形式逐渐多样化，如市长电话、各种专项的热线电话、市长专邮、传真通信、电子函件等。为了使一般老百姓能有机会直接与政府官员沟通，也可以建立行政首长接待日制度（如市长接待日、局长接待日等）或专访接待制度（如离退休人专访日、知识分子专访日等）。

2.民意测验

民意测验能够将对民意的了解和分析的工作建立在更加科学的基础上（具体方法参见第九章第一节“调查研究”）。政府的每项事关民生的重大政策或措施出台之前，都应该通过民意测验了解公众的基本态度和意见，为决策提供更充实可靠的根据。为了使民意测验的结果更加客观公正，最好委托中立的专业机构来进行，如专业的调查研究公司和民意测验机构、传播媒介和舆论研究机构、公共关系公司或广告公司、大学里的相关研究机构等。这些机构应严格地按照科学的、规范的抽样调查手段，对政府委托的调查项目进行调查。其结果可直接提供政府决策者参考，或同时委托新闻界公布。

3.基层访问，典型调查

这是了解民意的一种传统方法。政府的有关负责人或专门机构的工作人员，直接深入群众，深入社会基层，到民间察访，了解民情，倾听各类公众的倾诉；或用“下马观花”的方法，到某一地区或单位“蹲点调查”，研究典型。这种方法虽然较为费时费力，但较有利于安抚和鼓舞民情，并增加领导者的感性经验。

（二）政务活动公开，提高行政的透明度

政府公共关系工作除了要广泛地了解民意之外，还要尽可能争取公众的了解。这就需要加强政府自身的传播工作，提高政府的透明度，满足公众的知情权。

1.建立政府新闻发布制度

政府行政管理工作涉及大量公共事务，与广大公众日常生活密切相关，如交通、治安、环境、卫生、住房、医疗、社会福利和保障等等，需要经常答复公众的咨询；遇有重大的活动和事件，如新的财政预算报告、重大工程立项、重要的外事活动、有关社会政治经济的重要决策、政府领导人的人事变动等等，需要及时对公众广而告之。政府的新闻发布制度就是适应上述需要的公开化、制度化的传播沟通机制，是政府公共关系的一种常规性的工作。

首先，需要建立和完善政府发言人制度。 政府发言人是政府正式授权、代表政府向新闻界和公众发言的全权代表。只有他提供的信息才是官方正式认可的消息。政府发言人制度，一方面使政府在公众场合能够以一个统一、协调的形象出现，避免信息传播失控而导致形象混乱；另一方面使具体的行政首长能够更冷静、专注地思考和研究问题，特别是在应对复杂、疑难问题时有较充裕的应变、回旋余地，而不必事事抛头露面，处于公众注目的焦点上。当然，在遇到重大问题或在必要时，政府的行政首长不能回避公众，要直接出面应对公众舆论，应对新闻界。但在这种场合中，亦须有政府的新闻官员作为公关顾问随同左右作为参谋。这种政府发言人制度不但适用于政府最高层次，也适用于具体的职能部门层次，特别是那些主管业务与社会公众有较密切联系的部、厅、局，都有必要指定正式的发言人，以便代表某个具体部门（如城建、交通、公安、环保、人事等政府机构）的行政首长对外发言，并具体分担政府最高层次发言人的工作压力。

其次，要完善政府的新闻发布工作的内容

（1）保持政府消息来源的畅通。政府的新闻工作机构首先要消息灵通，要与政府内部各机构，与新闻单位以及社会上各类企事业组织的公关部保持密切的联系，以便及时获取第一手的可靠消息。

（2）做好新闻分析综合工作。对社会舆论的敏感问题，如治安、交通、环保、物价、水电、气象等消息，及时做好综合分析的工作，并与有关部门（如气象台）保持热线联络，随时加以核实、调整；涉及授权范围之外的重大消息，应及时报告主管的行政首长；常规性的信息也应及时通报各有关政府部门和新闻单位。

（3）随时回答新闻界的咨询。建立政府新闻发布制度后，政府的新闻工作机构就成了政府消息的权威来源，成为新闻界查询、咨询的焦点。必须保证这条权威渠道畅通无阻，随时为新闻界提供新闻资料、图片及有关消息的核实与查询，并接待好前来采访的记者。

（4）例行的新闻发布。政府一级的公共关系工作应该建立例行的新闻发布制度。这种例行的新闻发布是定期的（如每周一次），由政府新闻处官员实施，可以以口头形式或书面公告形式进行，以“发布”和“告知”为主，不一定需要回答记者的问题，时间比记者招待会简短。例行的发布会常常被派发新闻通稿所代替。

（5）专题的记者招待会。 遇到较为重大的议题，就需要举行专门的记者招待会，这是政府公共关系工作的一种重要形式。与例行的发布会不同，记者招待会一般都有专门的、集中的议题，这些议题一般都是社会普遍关注的热点，一般由较高层次的官员（甚至是政府首脑）出面，不仅向记者发布消息和提供文字资料，而且安排较长时间的“答记者问”，有比较充分的现场交流。有的记者招待会还准备有饮品或酒会，提供自由采访的场合。

（6）安排专访。就重大的议题，邀请或安排有特别影响力的媒体作独家采访，对高层官员作深度访问。政府的新闻官员要为专访做好一切准备和安排。

2.政府办事公开，提高行政透明度

行政组织的规模越大，结构越复杂，政府人员与公众之间的距离也越大，沟通就越困难，公众对政府的神秘感也就越强，了解也越少。为了加强公众政府的了解，避免因为缺乏了解而造成误解，政府个部门有必要实行办事公开，努力提高行政运作的透明度。

所谓办事公开，包括公开办事制度，公开办事程序，公开办事结果，公开办事人员（挂牌办公）。通过这种公开化，减少因办事程序错误而造成的“踢皮球”、“公文旅行”等低效率现象和扯皮现象，减少各种不必要的行政摩擦和纠纷。而且能够使政府工作部门和人员处于公众的监督之下，以减少营私舞弊、贪赃枉法的现象。实现办事公开必须发挥各种信息载体和传播媒介的作用。如在办公楼和办公室的显眼位置设置简明易懂的指引图和指示牌，编制办事指南手册或宣传单，张榜公布办事进度和办事结果，设置咨询台或服务热线电话，安排办事向导提供现场服务等等，使庞大复杂的行政组织架构变得简明、清晰、透明。

（三）拓宽社会沟通渠道，吸引公众参政议政

一个社会的开放度越高，公众对政治生活的参与性就越强；公众对政治生活的参与性越强，政府机构与公众的双向沟通就越重要。因此，开拓公众参与性强的社会沟通渠道，让公众的意见能够有比较充分的机会和有效的方式公开地表达出来，不仅能够使政府及时、广泛地了解各种不同意见，为制定政府政策提供依据，而且能够使各种潜在社会摩擦与冲突能量在“微调”的状态中得到释放和缓解，避免长期压抑或积聚而引起爆发式的冲突和震荡，从而有利于形成既生动活泼，又稳定和谐的政治局面与社会秩序。社会主义的民主是人类社会历史上最广泛的普及的民主，应该发展一系列公议政参政的社会渠道。

1.社会协商对话

围绕公众关心的重大问题，由政府有关机构的负责人，与有关的公众群体或团体进行平等的、直接的、公开的对话，面对面地听取公众的意见，回答公众的问题。这种社会协商对话越过了各种不必要的中介，排除了信息沟通中的“梗阻”，大大减少了信息失真的问题，为领导在重大问题上直接了解公众的意见，为公众直接向领导支映自己的看法，提供了一条有效的沟通和表达的渠道。

社会主义的社会协商对话，除了要进一步发挥人民政协、各民主党派、各群众团体（工会、妇联、青年团等）等传统的协商对话渠道的作用，还要进一步拓宽其他社会沟通的渠道。因为在社会的发展中会不断出现一些新的利益阶层。比如在我国境内经营的外资企业主、个体工商户、离退休人员等，传统的社会团体不可能完全代表这些方面的意愿。所以，除了继续运用特邀的会议对话形式之外，还可以适当开展形式更为自由的公众咨询话活动，吸引更多的公众以主人翁的精神参政议政。比如，举办公众咨询日活动，针对公众关心的热点问题，由政府官员和有关的专家、权威在公众场合直接与公众对话，运用“公众论坛”或“城市论坛”的形式进行社会沟通。

社会协商对话应该逐步制度化，形成公开、稳定的社会沟通渠道，不因领导人的改变而改变，不因领导人的注意力的改变而改变。比如，将政府机构开放日制度化，定期向公众开放，接待各种咨询、申诉、请愿，让公众直接向政府官员发表意见，使各种问题和矛盾能够得到及时的解决、疏导，不至于长时间积累而激化为摩擦和冲突。

2.公众议政活动

除了面对面的对话渠道之外，现代各种大众传播媒介为社会沟通提供了具有更为广泛的参与性的方式。围绕着政府官员“头痛”、公众关心的热点问题，运用大众传播媒介，动员公众献计献策，集思广益，也是政府公共关系的一种形式。广州市委、市政府先后举办过直接为市长作参谋的“假如我是广州市长”征文活动（后定名为“市长参谋活动”），为政府职能部门出谋献策的“房改方案千家谈”、“菜篮子工程千家谈”等“千家谈系列活动”，讨论广州市风和广州人精神的“羊城新风传万家”、“羊城居委新形象”等大型公众活动等等，运用报纸、杂志、广播、电视等媒介，动员了成千上万的市民参政议政，各抒己见，都收到了良好的社会效果，提高了政府对市民的凝聚力。

3.公众投票公决

投票是公众表达个人意见的一种民主方式，由于这种方式的参与代价最低（选民所花的时间、精力少），因此参与面最广。投票不仅仅用于选举代表，也可以用于表决重大的社会政治问题。某些重大问题交由全体公民投票公决，亦是一种政治参与的重要形式。广东省、广州市举办的“改革开放十件大事”评选活动，数十万人参与投票、极大地鼓舞人民群众，为政府树立了良好的公众形象。

二、完善公共行政服务，树立政府良好形象

政府公共关系的主要目标是提高政府的威信和美誉度，提高其吸引力、凝聚力和号召力，增进人民群众对政府的信心和好感，树立政府的良好形象。政府的许多公关实务都是围绕树立政府良好形象展开的。政府通过公关塑造自己的形象，一是要通过实际行动，这种行动，大多是通过政府开展的各种服务体现的，从某种意义上说，公关就是服务；二是要运用各种媒介，加强与公众的双向交流沟通。政府做的再好，群众不了解、不反馈、不支持，政府良好的形象照样树立不起来。另外，在进行公关实务之前，了解公众需求、确立服务目标，也必须加强传播交流工作。完善公共行政服务，树立政府良好形象，主要从以下几个方面着眼和入手：

（一）确立公众至上意识，塑建以公众为导向的政府服务文化

1.意义在于：①确立公众至上意识，塑建公众为导向的政府服务文化，既是政府开展各项具体公关实务的一个重要前提，也是政府公关实务的重要内容。②政府服务文化是一种组织文化，它是指一个政府组织全体成员所共有的服务价值观和共同的行为模式的总和。③服务价值观是组织所有成员从事服务的基本指导思想和基本信仰与追求。它的主体是服务精神和服务意识。④行为模式是组织所有成员从事服务所表现出的基本行为趋向和基本行为方式，它通过一系列的基本行为规范得以体现。⑤确立公众至上意识，塑建公众为导向的政府服务措施的实施，要以良好的组织服务文化为依托，需要以统一的组织文化去维系人们的思维，去规范人们的行为，否则，再好的服务措施也只能是无本之木，难以统一、持久地有效实施。⑥政府文化具有重要的协调统一效用、凝聚效用和激励效用，通过政府服务文化的塑建，可协调统一组织成员的心态和行为，形成统一的信仰、价值观和精神支柱，靠内在精神的激励驱动政府工作人员全心全意为人民服务。⑦通过政府文化的建立，可使政府公务员把对个人价值的追求融入到为公众谋福利的组织价值整体的追求之中，可以使个人价值的实现与组织价值的实现达到和谐统一。

2.组织服务文化建立的前提是组织服务意识和服务精神的确立。服务意识和服务精神决定并引发相应的价值观，为一个政府组织及成员的存在价值提供基本的精神导向，使组织内部全体成员具有共同的信念、信仰和追求。政府服务文化塑建的关键在于确立“公众至上”意识，这与现公共关系意识和精神是完全一致的。“建设有中国特色社会主义全部工作的出发点和落脚点，就是全心全意为人民谋利益。”（1997年9月12日，在中国共产党第十五次代表大会上的报告——《高举邓小平理论伟大旗帜，把建设有中国特色的社会主义事业推向二十一世纪》）服务人民、公众利益至上是我们社会主义国家政府的根本宗旨。在现代社会，每个人都接受着政府提供的一系列公共服务，政府的一系列公共服务的质量高低，已成为公众认识政府形象的一扇重要的窗口。自80年代开始，一些西方发达国家先后兴起了一场公共行政管理企业化、公众化的变革，主要体现为运用企业精神改革政府公营部门，以“公众至上”意识指导公共行政服务，使管理政策不断适应市场化社会的需要。我国的社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，政府与公众的相互关系得以重塑，也孕育着公众的自主意识和独立人格，这使公众开始注意按照自己的价值准则对政府提出种种希望和一切和要求，期望得到政府的尊重，能自主选择并享受政府部门提供的各项服务。因此，确立“公众至上”意识，突出公共行政服务职能，是政府部门的一项重要任务，这必然要求政府积极加强内部公关，协调、统一思想和价值观念，树立“公众至上”意识，塑建新型的政府服务文化。

3.树立政府工作人员的“公众至上”意识，主要从三个方面着手，即树立“公众选择意识”、“契约意识”和“政务公开意识”。

（1）我国传统计划经济体制下，政府提供的各项社会服务大都缺乏选择机制，是一种单向的、自上而下的社会福利型服务，缺乏与公众的交流沟通，因此也缺乏公众选择和公众制约。在政府看来，它的职责只是提供常规性服务，并不关注公众的要求、反应和满意状况。而现在的政府服务要求政府必须注意加强与广大公众的沟通交流，树立“公众选择”意识，关注群众需求，倾听群众呼声。服务项目的确定，不再仅仅取决于上级，而需要经过公众选择、双方沟通协商后再酌情确定。

（2）契约是经济思想中的一个核心概念，也是现代民主政治的构成要素之一。它规定着政府与公众间在权利与义务方面的双向依存关系。在这种“契约关系”中，一方面公众主要通过纳税为政府提供经济支持，通过拥护、支持使政府获得存在和权力行使的合法性基础；另一方面公众期望从政府那边得到相应“回报”，要求得到政府的良好服务。显然，这种关系是平等的，其服务行为也是一种资源交换的互利行为。就政府而言，确立契约意识有助于强化为人民服务的观念，使之不再把政府服务视为一种“恩赐”行为。近年来，一些地方政府推出了“承诺制”为特色的规范性服务，就是契约精神和公众至上意识的体现。“承诺制”是政府部门在深刻认识自己与公众之间“契约关系”及自身所承担的服务职能的基础上提出的一系列优化服务与自我要求、自我约束的规范。

（3）加强政务公开意识，实行政务公开，体现了政府的“公众至上”意识和真心实意为公众服务的态度。政务公开，才能使公众对政府的办事制度、服务态度、工作效率的监督落到实处，防止官僚主义，遏止腐败蔓延。政务公开是政府与公众实行双向沟通的一种必要方式。双向沟通加深了政府与公众相互间的了解，缩短了彼此间的心理距离，有利于密切政府与公众间的血肉关系。

（二）多办实事，取信于民，把为人民服务的宗旨落实到具体工作中

“全心全意为人民服务”是政府公共关系的宗旨。广大人民群众的实际利益是政府的最高利益。。而群众大都是以现实的、看得见摸得着的“实惠”作为对政府官员评判的标准，只有勤政为民，多为群众办实事、办好事，才能得到群众真心实意的拥护。

首先，应该将公众最关切、最迫切需要解决的问题作为办实事的重点，限期解决，取信于民。80年代，天津市政建设跟不上，人民群众生活存在许多实际困难，“坐车没有走路快，自来水腌咸菜（海水倒灌，自来水是威水），临建棚（地震后的临时住所）拆得没有搭得快”，群众意见很大。市政府决心为群众办实事，一件一件地解决落实，说到做到，样样兑现。1983年，首先为市民办了10件实事，从1984年开始每年坚持为城乡人民办20件实事，到1989年已办了130件。如新建、改建了3000万平方米的住宅，等于解放以来前30年建房总数的3倍，使一半以上的家庭改善了居住条件和居住环境；花两年时间完成了民用电气化工程，使民用炊事煤气化的普及率高居全国之冠；花一年零四个月，完成了震惊中外的引滦入津工程，一扫天津人喝咸水的历史；新铺城市道路2137公里，建起由10来座立交桥和中环线、外环线构成的“三环十四射”的城交道路网络等等。广大人民群众对市政府、市领导的满意程度达92%—99.4%，形成了心齐气顺，政通人和的社会政治局面。

其次，完善各种便民措施，提高工作效率，改善服务态度。人民政府是为人民服务的，必须给予人民群众以极大的热忱和方便，必须改变那种“门难进，脸难看，话难听，是难办”的官衙门现象。比如，上门服务，现场办公，为项目审批提供一条龙服务，集中解决复杂难题等等。为公众创造一个轻松、自然、亲切的办事环境和气氛。凡是与公众有关的行政工作程序，都应该以方便公众、提高效率的原则来安排。而且还要努力为公众创造一个轻松、自然、亲切的办事环境和气氛。

（三）言必信，行必果，讲求信誉

政府对公众服务的另一个很重要的方面体现在制定和执行有利于公众切身利益的社会、经济政策上。保持政策稳定，才能取信于民。政府的政策牵涉千家万户，涉及社会全局，如果朝令夕改，政策多变，说了不做，就会失去信誉，失去民心。因此，没有把握做到的不说，说了就要做到；因主客观原因无法实现的，要有诚实的交代；已经实现的要及时向公众报告。对公众的质询和申诉，要做出负责任的答复，答复之后要认真地跟踪查办落实。公众对政府官员总是“听其言，观其行”，因此，政府能否说到做到很重要，它会直接影响着政府及其官员的声誉和形象。

（四）加强廉政建设，纠正不正之风

在改革开放和市场经济的条件下，政府还必须不断加强廉政建设，克服官僚主义，消除腐败现象，纠正不正之风，才可能保持政府的良好形象。政府中极少数工作人员利用职权，搞权钱交易、贪污受贿等，严重玷污了人民政府的形象。要根除这类丑恶现象，除了依靠国家的法律手段和行政监察手段之外，还要形成社会监督的机制，发挥公众舆论监督、新闻舆论监督的作用。为此，需定期向公众公布政府人员的政绩，公布政府人员尤其是领导干部的经济待遇和福利标准，并适当向公众介绍政府官员的日常工作和生活的情况，一方面使官员直接置于公众和舆论的监督之中；一方面也使公众有机会正确地了解政府官员。