2006年至今，河南省平顶山市共有6个小煤矿发生7起重、特大事故，死亡183人(其中爆炸事故5起，透水事故2起)。平顶山市检察机关共立案查处涉及小煤矿事故的职务犯罪60人，其中涉嫌渎职侵权犯罪55人、贪污贿赂犯罪5人;审查批捕涉及小煤矿事故的重大责任事故犯罪嫌疑人54人，伪造、变造公文印章犯罪3人，窝藏犯罪1人。检察机关在办案中发现，煤矿事故背后，存在安全投入不足，生产监管不严，对有关犯罪打击不力等现象。一起起表面上偶然的事故，其发生却具有内在必然性，我们应对此高度关注，采取针对性措施，从源头上杜绝事故的发生。

　　■小煤矿发生事故的原因

　　1.安全投入不足。

　　采矿本身是危险作业，现有技术条件下，不可能完全杜绝煤矿事故发生。一般来说，小煤矿事故多发，死亡率远高于国有大型煤矿，主要原因在于小煤矿安全投入不足。表现在:一是煤矿开采证照不全或过期，需要进行技术改造。多数煤矿对应该添置的安全设备不添置，对老化的设备不更新，对已有设备没有有效利用，只维持在“机器能转、坑洞能出煤”的低安全状态。二是不执行煤矿安全生产规章制度。三是忽视安全教育、培训和安全设备的添置、更新。事故煤矿大多缺乏对安全管理人员和矿工的培训，使得煤矿从业人员普遍缺乏自我保护意识。

　　2.安全生产监管不严。

　　一是一些监管机关、监管人员无视小煤矿私自违法生产。小煤矿的生产行为涉及供电、矿工管理、原煤储存、运输等多个环节，不可能不被发觉。如新华四矿在“9·8”爆炸事故发生前，借技术改造名义，偷偷违法生产，每班下井人数70至100人，生产销售原煤20余万吨。有关监管机关和人员却对此视而不见。二是监管人员发现安全隐患，却疏于监督整改。如2007年8月28日，宝丰县煤炭工业局赵庄煤管站站长郅某在顺利煤矿井下检查时，发现该矿井下放置有炸药、雷管后，提出将爆炸物移至井上的要求，但该矿并未整改落实，而郅某也疏于监督整改。8月31日，该矿发生井下炸药爆炸事故。

　　3.对涉及事故的犯罪惩治不力。

　　表现在:一是小煤矿事故涉案实际投资人、控制人很少受到法律追究。事故涉案人员处理不到位，煤矿实际受益者不用赔偿相应损失，以致他们仍有机会继续违规经营，牟取暴利。如一个煤矿于2006年炸药爆炸事故发生后，仅对名义上经营该矿的矿长和负责安全技术的人员进行了处理，而实际投资控股人却未得到处理，事故发生不久即继续违规暗自生产，以至于2007年发生重大透水事故，造成15人死亡。

　　二是国家机关工作人员任小煤矿五职矿长者(根据相关规定，各个小煤矿必须配备“五职矿长”，具体是指矿长和分管安全、生产、机电、技术的副矿长，有的地方要求“五职矿长”中的安全矿长、技术矿长由政府部门选派)，因其身份而被定性为玩忽职守罪主体，且往往被判缓刑，从而纵容了这类犯罪行为。

　　三是对事故背后的国家工作人员贿赂犯罪查处较少。上述7起事故中，仅新华四矿“9·8”爆炸事故中有5名国家工作人员因受贿罪被追究，对其他事故背后的权钱交易行为，深挖不够。

　　四是对事故背后的国家机关工作人员渎职犯罪处罚较轻。立案查办渎职犯罪55人，已被法院判决26人(其中19人被判缓刑，2人被免予刑事处罚，3人被判处有期徒刑六个月，2人被判有期徒刑三至四年)。免予刑事处罚或适用缓刑的占了绝大多数，对涉及煤矿事故渎职犯罪处罚普遍较轻。

　　五是对涉及煤矿事故的其他犯罪深挖不够。如宝丰县一起煤矿爆炸事故中，该煤矿违法从一个体老板处购买炸药25袋，并储存在井下，最终引起爆炸。该事故中没有人因为非法销售、购买、运输、储存爆炸物被追究刑事责任。

　　■事故背后存在的问题

　　1.小煤矿开采权的行政许可环节存在一定缺陷，为安全生产埋下隐患。

　　行政许可环节，要求小煤矿开采必须做到“六证(采矿许可证、安全生产许可证、煤炭生产许可证、工商营业执照、矿长安全许可证、矿长安全资格证)”齐全，但行政机关在审批发证过程中，偏重形式审查，忽视对申请人的资质能力审查，没有把好小煤矿安全开采的准入关，不具备条件的申请人通过伪造资料、证件，贿赂等手段取得证照，使小煤矿在诞生之日起就成为问题煤矿、隐患煤矿。同时，小煤矿开采权的审批涉及多个行政机关，环节多、时间长，造成煤矿投资人拿到煤矿开采权的成本很高，一定程度上刺激小煤矿投资人在生产经营中短期行为多、忽视安全投入。

　　2.日常监管中的“一刀切”措施一定程度上成为影响煤矿安全的负面因素。

　　每遇矿难，就要求所有小煤矿“关、停、整改”，小煤矿正常生产受到影响，在采矿许可证等各种证照都有有效期限的压力下，必然促使小煤矿或者偷偷违规生产，或者复工后加大开采力度，都可能增加事故隐患。

　　3.安全监管有关规定的科学性和专业性欠缺，安全监管漏洞严重。

　　有关煤矿安全监管办法的科学性、专业性与煤矿生产实际不能适应，往往形成“制度棚架”，无法有效落实。如五职矿长的规定，在实际操作中往往有其名无其实。地方政府通过派驻驻矿安全特派员的措施加强煤矿安全生产的监管，同样容易流于形式。如宝丰“8·31”顺利煤矿爆炸事故中，王某任宝丰县大营镇政府派驻顺利煤矿特派员，而王本人并不懂煤矿生产，驻矿期间也没有到过一次井下，根本不可能及时发现该矿违法存放炸药、违规掘进巷道的情况。

　　再如，政府内部具体负责煤炭安全生产的监管部门对煤矿安全生产实行分级管理模式，要求分包某矿的监管员发现安全问题后逐级向上汇报。这一模式虽然强化了基层监管员的监管责任，但其前提是要求基层监管员及其上级监管人员都具备较强的责任心和一定的专业知识技能，否则就会导致监管无力。新华四矿发生事故前，该区主管煤矿安全的副区长在2008年1月至2009年8月间先后18次在该矿检查安全工作，每次检查时只能是听听汇报、口头强调一下安全，即使对该矿当日下井人数较多的现象有所察觉，也因不懂煤矿安全知识，被有关人员糊弄过去。

　　4.“挂名矿长”问题普遍，使小煤矿实际出资人、控制人轻易逃避法律追究。

　　“挂名矿长”名为煤矿矿长、法人代表，但实质上有名无实，不具有煤矿生产经营的决定权。但一旦煤矿出事就被推出来成为“替罪羊”，真正的幕后操纵者却逃脱了责任。

　　5.官、煤利益一体化现象突出。

　　表现在:一是监管者与被监管者存在密切联系。如郏县一起煤矿透水事故中，该煤矿的实际出资人、控制人刘某为郏县煤炭工业局工作人员，2006年9月至事故发生时任该局安监股股长。二是被监管者与监管者之间存在权钱交易。如新华四矿在发生“9·8”特大瓦斯爆炸事故前，为保留煤柱、使盗采行为合法化等，先后多次向主管机关负责人如平顶山市国土资源局原局长、新华区委原书记等人行贿。三是官员政治利益与煤矿主物质利益纠结。现行地方财税收支体制造成地方官员出于政绩考虑而放任小煤矿的暗自违法生产行为。办案中发现，一些违规暗自生产的煤矿，定期给辖区政府纳税或交一定数额的“安全保证金”(每年8至10万元)，甚至有的辖区政府还借各种名义强行让煤矿捐款(动辄数十万元)。如新华四矿是技改矿井，按规定不允许生产，但税务部门却有纳税记录。

　　■当前应采取的措施

　　1.通过整合重组，加大对小煤矿的安全投入。

　　小煤矿的整合重组，不应只是数个小煤矿之间的简单合并或者是大的煤矿企业对小煤矿企业形式上的兼并，应在加大对煤矿的安全投入上下功夫，通过整合重组，实现煤矿安全生产条件的改善和安全生产能力的提高。

　　2.改革行政管制办法。

　　在行政许可环节，应注重对煤矿采矿权申请人资质能力的审查，切实提高煤矿开采领域的安全投入门槛。在日常监管中，应避免动辄采取所有小煤矿停产整改等“一刀切”措施，对于符合安全要求的煤矿，应保障其正常生产经营权;对于需要停产整改的煤矿，应适当延长采矿权各种证照的期限，避免其冒险暗自生产。改进驻矿监管办法，可聘请掌握煤矿安全知识的管理技术人员、国有大型煤矿技术人员作为监管顾问，弥补驻矿监管人员安全知识欠缺、安全管理经验不足的缺陷。

　　3.严厉打击与矿难相关的犯罪。

　　深挖涉及煤矿开采领域的贿赂犯罪，严厉打击官煤勾结、权钱交易，剪断官煤关系纽带。加强反渎职工作宣传，从重惩处事故背后的渎职犯罪特别是领导干部渎职犯罪。依法追究事故煤矿实际控制人的刑事责任，坚决惩处幕后老板。开展涉煤爆炸物品专项治理，打击非法生产、经营、运输、储存爆炸物犯罪以及爆炸物品监管环节的职务犯罪。

　　4.积极推行“阳光监督”。

　　综合利用社会各界的力量，建立小煤矿开采领域的“阳光监督”机制，对小煤矿的出资人、控制人、经营人情况和生产经营情况实施监督，使其不能隐于幕后，并切实杜绝国家工作人员入股煤矿或者插手煤矿开采的情形;对小煤矿监管机关、监管人员以及监管措施情况实施监督，防范监管者与煤矿老板利益一体化，使监管者切实负起监管职责。

　　(作者单位:河南省平顶山市人民检察院)

（梁胜涛）