春节前夕烟花爆竹市场的销售旺季，某市安监支队例行对监察范围内烟花爆竹零售店进行执法检查，一起看似普通的烟花爆竹零售店超量存储案件，在查处过程中却一波三折，在合理和合法的争论上引起了办案人员的反思。

　　【案情介绍】 安监支队在对一家烟花爆竹零售店检查时，发现店内存放烟花爆竹120箱左右，存放量远超过经营许可证规定的限制存放量50箱，监察人员查看了该店近期的进货凭证，发现仅在烟花爆竹批发公司上月底出具的一张出库单上，即显示批发公司一次性送货139箱。据零售店主反映是批发公司要求他们多进一些货，到年底货源紧张，有可能进不到货。监察人员当场联系批发公司，不久批发公司两名市场巡查人员到场，确认该店所销售的烟花爆竹由该公司供应，由于春节期间销售繁忙，小批量送货无法做到，要求各零售店提前备货，导致零售店存货超量，对因超量存储造成的隐患如何处理未做任何解释就匆匆离开了。监察人员又与市安监局主管烟花爆竹的处室取得联系，请他们协调消除隐患，随后批发公司某副经理赶到现场，表示马上把超过限制存放量的部分货拉走，最终运走烟花爆竹72箱，店内存放50箱。监察人员依法下达了执法文书，并对该零售店店主进行了调查询问后离开现场。

　　【案情分析】 事后安监支队对这起案件召开专题会议讨论，如果就违法事实谈处罚，根据国家安监总局7号令《烟花爆竹经营许可实施办法》第十三条(零售网点存放的烟花爆竹品种和数量不得超过当地规定)和第二十四条(烟花爆竹仓库和零售网点违规存储的，由安全生产监督管理部门责令限期改正，并处1000元以上3万元以下的罚款;情节严重的，吊销其经营许可证)，结合扬州市安监局《关于重新核定烟花爆竹零售经营点储存量的通知》(扬安监〔2008〕163号)，应当责令该烟花爆竹零售店限期改正，并给予相应行政处罚，从违法事实、办案程序来说都没有问题，但是对零售店一罚了之是否合理，如何能从根源上消除同类型隐患，监察人员对此展开了激烈的争论，观点如下：

　　1.烟花爆竹批发公司在扬州市区属独家经营，如果批发公司要求零售店多备货，甚至超过限制存放量备货，否则在销售旺季可能断货，零售店不得不接受，存在变相胁迫的可能；

　　2.烟花爆竹零售店大多位于人员居住相对集中的区域，从安全监管的角度来说，对零售店谨慎布点、严格限定存放量，都是出于有效控制危险源风险范围的考虑，批发公司超过限制存放量配送导致零售店超量存储无形中放大了这种风险，各地因烟花爆竹违规存储发生的恶性事故屡见不鲜；

　　3.烟花爆竹零售店虽然有可能受到变相胁迫，但主观上对超量存储的危险性认识不够；

　　4.批发公司要求一家零售店提前备货，可能对其他零售店也提过类似的建议，零售店超量存储的违规行为可能成为普遍现象。

　　基于以上观点，支队又对批发公司和部分零售店进行了走访调查，发现类似的情形客观存在，因此简单的对这家零售店一罚了之，并不能从根源上解决问题，应该追究批发公司的相应责任。

　　【法规适用】 现行的安全生产法律法规并未对批发公司的超量送货问题做出明确的处罚规定，如果依据其他安全生产法律法规，对批发公司这种合法但是违规的行为做出处罚是否可行?如：依据国家安监总局15号令《安全生产违法行为行政处罚办法》第四十四条：“生产经营单位及其主要负责人或者其他人员违反操作规程或者安全管理规定作业的，给予警告，并可以对生产经营单位处1万元以上3万元以下罚款，对其主要负责人、其他有关人员处1千元以上1万元以下的罚款”。扬州市安监局《关于重新核定烟花爆竹零售经营点储存量的通知》(扬安监〔2008〕163号)中要求：“各烟花爆竹批发企业要按照各零售经营点的核定量配送烟花爆竹产品”，这个文件要求能否看做是安全管理规定?通常做为行政处罚依据的法律法规都是有立法权的机构颁布又规定执法权限的部门执行，国家安监总局政法司石少华副司长在一次讲话中提到“红头文件不能作为行政处罚的直接依据”，为此办案人员专程请教了当地政府法制办的专家，而给出的答复是15号令该条款中“安全管理规定”可以适用当地出台的规范性文件。

　　【调查取证】 在这次调查中先后收集了批发公司超量出库单3份，批发公司6名相关人员的询问笔录，4家超量存储的零售店店主的询问笔录，所在地以及现场调查图片和影像资料。

　　【处理情况】 这起案件由于在法规适用上争议较大，无法获得权威的答复暂无进展。

　　【问题思考】

　　1.安监系统成立时间短，安全生产法律法规不健全，对好多不合理的案件，但苦于没有明文规定无法做出相应的处理；

　　2.安全生产学科本身涉及自然科学和社会科学，开展安全监察工作，不但要熟练运用法律法规，而且要懂得各种生产工艺技术，对从事安全生产行政执法的人员业务素质要求很高，外地部分安监系统有在法律方面聘请法律顾问(或者技术方面聘请总工程师)的做法；

　　3.《行政诉讼法》规定“适用法律、法规错误的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为”，从内部工作目标任务行政诉讼维持率要维持100%，按章办事求稳还是尝试挑战权威，无疑在办案过程中限制了办案人员的思维。