我国在没有正式提出“特种作业”、“特种作业人员”这些称谓之前,就已经注意到了某些工种危险性较高,容易引发生产安全事故,在一些法规文件中,通常将其称为“特殊工种”,并对这些岗位上的工人培训考核作出具体规定。例如,1963年国务院颁发《关于加强企业生产中安全工作的几项规定》,该规定要求:对电气、起重、锅炉、受压容器、焊接、车辆驾驶、爆破、瓦斯检验等特殊工种的工人,必须进行专门的安全操作技术训练,经过考试合格后,才能准许他们操作。1982年国务院颁发的《矿山安全条例》规定,对瓦斯检查员、爆破工、信号工、把钩工、电工和各种设备司机以及其他技术性较强的工人都必须进行专门技术训练,经过考试合格后,才能独立从事本职工作。上述提到的工种,后来基本都列入了特种作业范围。
《特种作业人员安全技术考核管理规则》(GB5306-85) 是我国第一个特种作业人员安全管理方面的国家标准,在标准中定义了“特种作业”和“特种作业人员”,即“对操作者本人,尤其对他人和周围设施的安全有重大危害因素的作业,称特种作业”,“直接从事特种作业者,称特种作业人员”。经过标准起草小组调研,将电工作业,锅炉司炉,压力容器操作,起重机械作业,爆破作业,金属焊接(气割)作业,煤矿井下瓦斯检验,机动车辆驾驶,机动船舶驾驶、轮机操作,建筑登高架设作业等十项列为特种作业。该标准对特种作业的定义、范围、人员条件和培训、考核、管理都做了明确的规定。标准的制定和实施,对提高特种作业人员安全培训和考核质量,起到了积极的推动作用。
1991年,劳动部颁布《特种作业人员安全技术培训考核管理规定》,明确了劳动行政部门对特种作业人员的安全技术考核与发证实施国家监察。同年劳动部颁发的《特种作业人员安全培训考核大纲》,将厂内机动车驾驶人员等六大类定义为特种作业人员;1996年劳动部颁发《矿山特种作业人员安全操作资格考核规定》,又将矿山企业瓦斯检查工等十六种作业人员列为矿山特种作业人员。文件中对特种作业人员的基本条件、安全教育培训的内容及课时、使用教材、安全技术理论和实际操作培训考核的范围和方法进行了规范,并规定《特种作业人员操作证》由劳动部统一印制,地市级以上劳动行政部门负责签发,全国通用。特种作业人员培训、考核管理更趋科学合理。1993年《中华人民共和国矿山安全法》、1995年《中华人民共和国劳动法》都规定,从事特种作业的劳动者必须经过专门培训,并取得特种作业操作证,方可上岗作业。
1998年国务院机构改革后,特种作业人员培训、考核管理职能划入国家经贸委。1999年国家经贸委新的《特种作业人员安全技术培训考核管理办法》规定,负责特种作业人员考核的单位应当具备相应的资质,并经省、自治区、直辖市安全生产综合管理部门审查认可,特种作业操作证由国家经济贸易委员会制作,并由省、自治区、直辖市安全生产综合管理部门或其委托的地、市级安全生产综合管理部门负责签发。特种作业人员的安全技术培训考核标准和基本培训教材,由国家经济贸易委员会制定和组织编写。
随着我国经济快速发展,社会生产活动规模急剧扩大,高耗能、高耗材、技术含量低的经济增长方式使安全生产也进入事故多发期。到2001年安全生产事故死亡人数达到13万人,因事故造成的经济损失每年高达2500亿人民币,相当于全国GDP的2%左右,严重影响了经济正常发展,同时居高不下的安全生产事故也对我国在国际社会的形象造成非常不好的影响,安全生产培训的重要性和紧迫性日渐突出。为了有效遏制事故高发事态,保证我国经济又好又快发展,2001年2月经国务院批准组建国家安全生产监督管理局(2005年调整为国家安全生产监督管理总局),特种作业人员培训、考核、管理的职能也随之转移到安监部门。特别是2002年开始施行的《中华人民共和国安全生产法》再次强调:“生产经营单位的特种作业人员必须按照国家有关规定经专门的安全作业培训,取得特种作业操作资格证书,方可上岗作业”;2004年出台的《安全生产许可条例》也将“特种作业人员经有关业务主管部门考核合格,取得特种作业操作资格证书”作为企业取得安全生产许可证应当具备的安全生产条件之一,安全教育培训制度更加适应社会主义市场经济发展的新阶段。社会生产规模扩大需要更多特种作业人员,法律法规又对特种作业人员上岗提出了更严格的“准入”条件,两个因素促使特种作业人员培训工作进入了快速发展时期。国家安监总局《关于开展安全生产培训机构资格认定工作的通知》和《关于特种作业人员安全技术培训考核工作的意见》,明确了特种作业人员培训考核实行教考分离制度,特种作业安全教育培训更加规范化,促进了我国安全教育培训工作水平不断提高。
近年来,特种作业人员的培训数量有了显著增长,但存在的一些问题逐渐暴露出来。例如,2006年7月,国家安监总局、煤矿安全监察局组织了22个督查调研组,实地考察调研了149家高危行业。虽然调查数据显示各类高危企业培训率较高,但是调研中发现,部分企业特别是小企业的培训流于形式,培训时间严重不足,针对性不强,培训效果很差,基本达不到培训的目的和效果。特种作业人员的培训质量管理体系亟待加强。
为进一步规范特种作业人员安全技术培训考核工作,提高培训质量, 2009年12月,国家安全生产监管总局起草了《特种作业人员安全技术培训考核管理规定》(征求意见稿)。我们有理由相信,特种作业人员安全培训考核将进入一个高质量发展新时期。
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