怀化市位于湖南西南雪峰山下，沅水之畔，地处湘黔渝鄂桂五省（市、区）边陲。全市国土面积2.76万平方公里，居全省14市（州）之首，辖13个县（市、区），287个乡镇，侗、苗、瑶等少数民族占全市总人口500万的40%，贫困人口42万人，库区移民42万。湘黔、焦柳和渝怀铁路在城区交汇，320、319、209国道、十二条省道和沪昆高速、杭瑞高速以及即将建设的包茂高速三条高速公路穿越境内，是我国南方重要的交通枢纽城市。全市资源丰富，为全国十大水电基地之一，黄金、铜、磷储量分别居全省第一、三、四位，煤矿储量较多。2007年全市国内生产总值401亿元，财政总收入26亿元，城镇居民人均可支配收入和农民人均纯收入分别为8771元、2412元。

由于山高路险，地处偏远，经济较落后，加之矿山开采活动频繁，交通运输繁忙，客观因素造成全市安全基础比较薄弱，安全监管难度大、任务重，事故易发，曾一度是湖南省安全生产“重点监控市”。面对巨大压力，怀化人从来不服输，带着山里人的韧劲，卧薪尝胆、齐心协力，开拓进取，终于在2005年成功摘掉“重点监控市”的帽子，2006年到2007年还连续两年被评为湖南省“安全生产先进单位”，迎来了安全生产的春天。据统计，从2002年到2007年，全市事故起数由1949起减少到918起，下降52.9%；死亡人数由653人减少到235人，下降64%。2006年以来，连续两年无死亡10人以上的重大事故发生。

从“重点监控市”到“全省先进单位”的跨越式发展，这一奇迹是如何创造的？

（一）抓体系，织就安全之网

2001年底，怀化市进行了全面的政府机构改革，大批主管部门被裁撤，大批企业转属、转制，计划经济时期延续多年的安全生产监管体制和运行机制已不复存在，安监队伍减了，骨干走了，工作断了，体制散了。2002年初，怀化市安全生产监督管理局成立，面临着经费紧张、车辆装备奇缺、没有办公地点、工作任务重、体系不全等诸多困难，“面对这些错综复杂的困难，刚开始我们也感到很茫然”怀化市安监局黄桔林局长说，“《安全生产法》的颁布，使我们认识到抓安全生产首先要抓体系建设，抓机制健全。”一是迅速建立了安全生产责任体系。结合怀化实际，确立了市安委会成员单位，明确了市直接监管企业，每年初召开全市安全生产工作会议，层层签订安全生产责任状，缴纳安全生产风险抵押金，金额由最初的2000元提高到2008年的10000元，并将安全生产工作作为评价各级干部政绩和执政管理水平的重要内容，纳入了市委、市政府综合治理和目标管理考核内容。2005年，市政府出台《实施安全生产工作一票否决制暂行办法》，进一步强化了各级各部门各企事业单位负责人和相关人员安全生产责任。二是建立了安全生产事故指标控制体系。从2005年开始，市安委将省政府下达的事故控制指标进行层层分解，落实到各县（市、区）、市直相关部门和重点企事业单位，每月一通报，每季度一小结，半年一总结，全年一考核。2007年起，市政府制定实施事故指标控制奖罚制度，进一步调动了各级各部门抓安全生产工作的积极性，增强了责任感。三是建立了安全监管体系，在建立市、县、乡、村安全监管机构的基础上，2006年初，市政府出台《怀化市乡（镇）村交通安全监督管理办法（试行）》，在交通行业创新推出“县管、乡包、村落实”的监管机制，所谓“县管”，就是县政府统揽全局，把交通安全管理工作纳入重要议事日程，统一制定相关政策，统一安排部署，统一组织集中整治活动，统一分解各项安全指标，统一督促检查；所谓“乡包”，就是涉及交通安全的乡镇由乡镇人民政府为主，对本辖区的交通安全实行包干负责制，对境内车主、船员进行宣传教育，及时汇报、排查、化解本乡镇境内一切交通安全隐患；所谓“村落实”，就是村组切实对本辖区内交通安全按要求逐车、逐渡、逐船管理到位。这一监管机制的推行，在交通领域获得极大成功，随后在全市各个行业进行全面推广。2006年当年全市事故起数、死亡人数同比分别下降14.6%和10%，较大事故由2005年的22起亡86人，下降到2006年的9起亡33人，较大事故首次控制在10起以内。目前，“县管、乡包、村落实”的安全监管机制正在全国各个行业和领域广泛推广，影响较大。

　

（二）抓领导，安全压倒一切

安全生产责任重于泰山。一直以来，怀化市历届党委、政府都高度重视安全生产，始终将安全生产工作摆在突出位置进行狠抓，坚持稳定压倒一切、安全压倒一切，主要领导定期听取汇报、定期召开会议研究部署、定期到生产一线检查。2007上半年，全市生产安全事故多发，事故起数和死亡人数大幅上升，至6月底事故死亡人数超进度控制指标32人，在全省14个市(州)中怀化市排名倒数第一。这一严峻形势，引起了市委、市政府主要领导的高度关注。市委书记刘莲玉、市长李亿龙、市委常委、副市长王志群等市领导，在市委常委会、政府常务会以及二、三季度的全市经济工作形势分析调度会上，都对安全生产工作进行特别强调，并多次深入到有关部门和生产一线进行调研和督查，提出并开展了“压事故、控指标、保平安”的攻坚战。随即，市政府及时研究制定了严控事故死亡指标的奖罚制度，对县（市、区）全年事故死亡控制指标超过或节约的，按每个指标10000元进行奖罚；对市直单位全年事故死亡控制指标超过或节约的，按每个指标5000元进行奖罚。对超进度控制指标的8个县（区）和 4个市直单位实施了黄牌警告，并责令在会上作了表态发言，靖州、通道两县政府还向市政府递交了书面检讨。各级各部门也相应地出台了严控事故措施，溆浦县从8月份开始，对当月未发生生产安全事故的单位，由县财政每月奖励分管安全的领导80元，对全年未发生生产安全事故的单位，年终视情况给予安全分管领导和相关工作人员一次性奖励。通过全市上下共同努力，“压事故、控指标、保平安”攻坚战取得最终胜利，全市全年生产安全事故死亡235人，牢牢控制在省下达的238个控制指标范围内。

（三）抓整治，不放过一处隐患

隐患是安全生产各种矛盾问题的集中表现，是滋生事故的土壤，抓住隐患治理这个关键，就把握了安全生产工作的主动权，就能有效防范事故的发生。在走出着力事后严厉查处的窠臼后，怀化市更加注重事前预防，事故隐患治理力度不断加大。特别是2007年5月国务院、省政府办公厅下发《关于在重点行业和领域开展安全生产隐患排查治理专项行动的通知》后，全市掀起了查隐患、防事故的热潮。一方面，企业主动落实安全生产主体责任，积极进行自查自改。市百货总公司和市纺织品总公司投入12万元改造了锦坪工业园区消防安全设施，洪江区恒光化工投入30多万元建立了中央视频监控系统，中方县桐木烟花鞭炮厂投资50余万元修建了标准规范的工房，麻阳县通过合并和重建等方式对烟花爆竹生产企业进行了规范整顿，麻阳宏发铜矿投资10余万元改建了尾矿库，等等。据不完全统计，全市企业共自查隐患9679条，整改8265条，整改率为85.4%，投入整改资金4807万元。另一方面，各级各部门认真履行安全生产监管主体责任，强化安全检查和督查。市政府组织6个综合督查组和12个专业督查组，围绕省政府开展的“百、千、万”安全生产大督查活动开展了全面的督促检查。各县（市、区）也组织了上百人开展督查和检查活动。全市各级各部门共排查隐患4798条，整改4041条，整改率为84.2%，投入整改资金3039.1万元，解决了一些久拖未决的重大问题，消除了大量的安全隐患。2008年，是国务院确定的安全生产“隐患治理年”，围绕“隐患治理”这一主线，怀化市政府正组织开展安全生产“百日督查专项行动”，取得了阶段性成果。已取缔非法采煤点19处、非法采金点6处，督促沅陵县柳林汊金矿区原有的13个金矿采（探）矿权整合为7个采矿权；对辰溪县证照到期矿山剩余的4700多公斤炸药和2万多发雷管进行了集中销毁；排查公路危险路段和事故多发路段114处，提请省级督办3处、市级督办78处、县级督办33处；排查并提请市、县两级政府督办重大火灾隐患16起；对228处重点渡口、2795艘次客（渡）船、3家运输企业，18处客运站（点）和150余辆客运车辆进行了检查；积极督办鹤城区人才教育学校教学楼塌方滑坡等4起重大安全隐患，及时消除了事故隐患；集中整治了舞水河中方段河道非法乱采滥挖隐患，责令撤离66只挖砂、运砂船，撤除14个吊墩，治安拘留1人。

（四）抓队伍，撑起平安的天空

建设一支高效、廉洁的安监队伍是抓好安全生产工作的基础。怀化市安全生产监督管理局自成立以来，积极抢抓历史机遇，加快队伍建设。2003年，由市经贸委管理的副处级局升格为市政府直属的正处级单位，随即调整为市政府组成部门，12个县（市、区）安监局也由副科级局升格为政府直属的正科级局。2006年，全市287个乡镇全部设立安监站，至此，形成了较完整的“市、县、乡”三级安全监管网络体系。为积极探索乡镇安监队伍建设新路子，夯实基层基础，2003年，怀化市率先在辰溪县试点设立423个村级安全专干，负责本村安全生产的综合监督、协调和信息报送，其工资报酬由村里筹一点、乡里出一点、县里拿一点。在取得成功后，向全市推广，目前全市3854个村已全部设立村级安全员。村级安全员的设立为“县管、乡包、村落实”工作机制的推行奠定了基础，使安全生产监管触角延伸到村（组），“市、县、乡、村”四级安全监管网络体系全面建立。2007年，怀化市在会同县试点推出“乡镇安监中心片站建设”，在全县设立5个中心片站，每个片站设5—10人，所有人员面向全社会公开招聘，中心片站由县安监、交警、交通等多个行业主管部门委托执法，加大了乡（镇）执法力度。目前，全市共有安监人员918人，村级安全专干4012名。

（五）抓典型，示范乡镇引领方向

从2006年开始，怀化市委、市政府按照“政府领导、部门配合、企业支持、全民参与、典型引路、强化责任、突出重点、全面推进”的工作思路，在全市深入开展安全生产示范乡镇创建活动。近三年来，全市共创建三批安全生产示范乡镇58个，示范村联组62个，示范企业83家，示范学校26所。通过示范创建，全市共投入创建经费700余万元，58个创建乡镇全部配备了2人以上的安全监察员，配齐了“六机一室”，即：电话机、传真机、计算机、打印机、照相机、摄相机和2间以上办公室；发放安全生产宣传小册子15万余份，张贴宣传标语9万多幅，制定永久性安全生产警示语6万多条，出动宣传发动车1万多台次，做到了村村有墙报、户户有安全知识小册子，人人有资料；举办各类安全生产培训班157期，培训“四主两员”达7056人次、农民工137560人次；新建、维修、改造道路、码头渡口、乡村学校等安全基础设施56处；加大辖区内安全生产质量标准化建设，对不合格的诸如风机、提升机等设备设施进行了全面升级改造，全部按要求安装了风电闭锁仪，做到规范生产和管理，增强了企业本质安全。目前，第一、二批34个创建乡镇已报请省安委验收，6个乡镇获省级示范乡镇称号，9个乡镇获市级示范乡镇称号，第三批24个乡镇正在积极创建中。示范乡镇的积极创建，进一步夯实了安全生产基层基础，提高了基层群众安全生产意识，推动了安全监管“关口前移、重心下移”，通过“以点带面”、“典型引路”，为基层安全生产工作指明了方向。

（六）抓宣教，让安全成为习惯

抓安全生产，关键是要抓安全意识和安全技能的提高。市委、市政府主要领导始终将安全生产放在各项工作的重中之重，逢会必讲、逢检查必讲，天天讲、月月讲。市委书记、市长李亿龙一再强调“谁要是让人民生命财产不安全，我就要让他的位子不安全，让他的企业不安全”，使各级党政干部在面对安全生产时，如履薄冰，如临深渊，不敢有丝毫的马虎和松懈。各级各部门充分利用广播、电视、报纸、互联网等媒体，通过安全生产知识“五进”等活动，广泛宣传安全生产法律、法规和相关专业安全知识。在冰冻期间，交警、交通、气象等部门通过手机短信等方式，及时向广大市民和司机通报交通、气象信息，方便群众出行；在汶川地震后，地震、广电等部门及时告知市民实情，并通过电视、手机短信、发放传单等形式宣传防震知识。在注重日常宣传的同时，还以每年六月的全国“安全生产月”活动为契机，以安全咨询、安全知识竞赛、媒体集中宣传、论文评比等活动为载体，多层次、多渠道、多形式地宣传安全知识，推进“安全发展”理念深入民心，使安全成为一种习惯，使习惯变得更安全。同时，积极委托市职业安全健康协会加强对各级各部门安全负责人、安全管理人员，各级安监人员，各企业负责人、安全管理人员、从业人员，及特种作业人员的安全培训，切实提高了对安全生产工作的驾驭能力和操作技能。