部分国家安全监管监察体制改革历程一览
以社会发展为基 以事故教训为纲
——部分国家安全监管监察体制改革历程一览
■吴大明
安全生产监管监察机构职能作用的有效发挥，是防范事故、保护人民群众生命财产安全的重要保障。许多国家的安全生产监管监察机构都是在总结事故教训和社会发展进步的基础上，不断摸索改革和完善的。
目前，国外发达国家的安全生产监管监察工作主要分为两部分，即安全生产与职业健康。
其工作模式主要有三种：一是以国家综合协调、地方执法为主的安全生产与职业健康一体化的监管模式，主要代表国家为英国、澳大利亚、新西兰和加拿大等，如英国职业安全健康执行局是在《职业安全与健康法（1974）》的基础上成立的，负责英国职业安全健康监管的全面协调工作，主要对高风险行业进行监管，地方政府主要负责低风险行业的监管，相关行业领域由各自行业领域的主管部门监管；二是职业安全健康与矿山安全监察部门各自独立，从上到下实行垂直管理的模式，主要代表国家为美国、日本等，如美国职业安全健康工作由劳工部负责，下设职业安全健康监察局和矿山安全健康监察局两个部门，分别对职业安全健康和矿山安全进行监管；三是在国家层面成立高规格部门，对全国统一进行安全生产与职业健康监管监察的模式，主要代表国家为俄罗斯、波兰等，如俄罗斯联邦生态、技术与核监督局是负责全国安全生产监管监察工作的国家权力机构，在各地设立86个地区监察机构，从上到下实行垂直管理。
英国
监管重点从矿山安全向职业健康转移
英国的煤炭开采历史悠久，煤炭从业人员最多时达100万人。1850年，英国政府颁布了第一部《煤矿安全监察法》，首次提出设立煤矿工人安全监察员岗位。自1911年颁布《煤矿法》之后，英国逐渐建立一套成形的煤矿安全监察体系，即由代表法人的安全监察员和通过工会选举的矿工安全监察员共同行使煤矿安全监察职责。随着经济社会的发展，人们的关注重点逐渐从矿山安全向矿山职业健康方面转移，如矿山作业受伤人数居高不下及职业病人数的攀升，使得原来的矿山安全法律法规及相应监察机制的弊端逐步暴露出来。
为了解决矿山及相关行业领域安全生产监管监察存在的问题，进一步建立健全国家职业安全健康监管体系，1970年，英国政府任命罗本斯勋爵成立职业安全健康独立研究委员会，就英国职业安全健康监管体制改革问题进行深入调查和研究。
1972年，英国政府发布了《罗本斯报告》。报告指出：企业管理者和从业人员是风险的制造者，应对职业安全健康负首要责任，政府在职业安全健康管理上应赋予企业更多的自主权；应改变传统的依靠增加强制法律条款来促进职业安全健康发展的现状，逐渐形成企业管理者和从业人员共同参与的企业职业安全健康自律系统；鼓励企业以自己的途径和手段解决职业安全健康问题，政府的执法监察工作仅作进一步补充。英国政府在参考《罗本斯报告》的基础上，颁布了《职业安全健康法（1974）》，组建了职业安全健康执行局，代表政府推进职业安全健康工作。
澳大利亚昆士兰州
实行科学化监察，行政响应有五个级别
昆士兰州是澳大利亚的矿业大州。早在十九世纪初，昆士兰州就开始了金矿石的开采活动。历史上，昆士兰州金属非金属矿山事故死亡人数变化可分为三个阶段：1877年至1911年，是快速上升阶段；1912年至1968年，是快速下降阶段；1969年至今，是平稳下降阶段。
这些年来，矿山生产安全事故的发生促使当地政府出台一系列法规及措施来改善安全生产状况，如《昆士兰州采矿法（1898）》《昆士兰州矿山监管法（1964）》。随着经济社会的发展，昆士兰州的大型矿山大量采用机械化、信息化装备进行生产，安全生产形势的变化促使政府作出调整：一方面，颁布《采矿和采石安全与健康法（1999）》《采矿和采石安全与健康规定（2001）》，使企业的主体责任得到进一步落实；另一方面，政府对矿山安全监管机构及其职能进行调整。2011年，昆士兰州自然资源与矿山部成立。矿山安全和职业健康监管工作由自然资源与矿山部下辖的矿山安全与健康司负责，并由该司矿山监察处执行具体监察工作。
矿山监察处的核心工作是定期开展监察活动，通过“结构化监察”、“专项监察”和“安全预控审查”等方式，严格按照《采矿和采石安全与健康法（1999）》履行监察职责，实现对现代化大型矿山的科学化监察。就监察中发现的问题，监察员会根据情节严重情况，采取五个级别的行政响应措施，从劝告直到起诉（见左图）。矿山安全监管机构及其职能的调整，有效提高了矿山安全监管工作效率，确保安全生产形势稳定好转。
美国
从州政府为主角到以联邦政府为主导
美国矿山安全监管监察始于1869年宾夕法尼亚州颁布实施的《煤矿监察法》，完善成熟于1977年《联邦矿山安全与健康法》的颁布和1978年矿山安全与健康监察局的成立。美国矿山安全监管监察体系从联邦政府和州政府的权责变化可以看出，经历了单一监管模式、合作监管模式和主导监管模式三个阶段。
单一监管模式下，州政府为矿山安全监管主要负责部门，联邦政府仅提供技术支持。在这种监管模式下，州政府的监察执法经常出现供给不足的现象，执法的缺位无法以联邦政府的技术支持来弥补，矿山事故起数没有因为州政府监管而明显下降。
合作监管模式下，州政府仍为监管主角，联邦政府在提供技术支持的同时开始参与一部分监管工作，具有监察权和处罚权。在这种监管模式下，尽管矿山安全监察执法力量得到了增强，但矿山安全监管监察体制的分散性也导致出现了一些问题。
主导监管模式下，联邦政府为监管主角，州政府在联邦政府的主导下开展相关工作。1977年，《联邦矿山安全与健康法》颁布实施，将煤矿与金属非金属矿山的职业安全健康监管工作合并到一起，监察执法的主体从内政部转移到劳工部，成立矿山安全与健康监察局，负责全国矿山的职业安全健康监察工作，对矿山职业安全健康提供技术支持，另外设立了矿山安全复审委员会，对矿山安全与健康监察局的监察执法开展司法复审，起到监督和制衡的作用。
新西兰
事故助推职业安全健康机构进行重大改革
事故发生之后，新西兰内阁决定成立皇家调查委员会，对事故原因进行深入调查，调查重点包括：事故直接原因和间接原因；事故应急救援及善后处理等工作的执行情况和效率；相关部门的监管是否到位；新西兰现有相关法规及监管制度与国外的差距。
通过调查，有关人员发现，该事故是由瓦斯积聚遇火引发的，其间接原因包括煤矿制度、监管方式和应急制度的不完善等多方面因素。
派克河煤矿事故的调查报告于2012年11月5日公布。该报告提出了建立新型安全生产监管机构的建议，即为了避免安全监管责任不明确、相关部门职能交叉造成的监管措施落实不到位方面的问题，建议成立职能专一的职业安全健康国家管理体系和煤矿开采监管机构。
2013年，新西兰政府在综合考虑派克河煤矿事故调查报告建议和参考澳大利亚职业安全健康体系的基础上，改组成立了新西兰工作场所职业安全健康局，在原有的安全监管工作基础上，进一步明确部门职责分工，精简机构，提高监管效率。今年4月4日，新西兰《工作安全健康法（2015）》全面施行，这标志着新西兰职业安全健康监管机构的重大改革顺利完成。
波兰
矿山安全监察范围涵盖全过程
波兰是欧洲的煤炭生产大国，由于开采条件复杂和自然灾害严重等原因，历史上曾矿山事故频发。波兰的煤矿安全生产形势经历了从事故起数上升到稳定下降的过程。
1954年以前为煤矿事故高发期，特别是二战后波兰加快经济建设，动员大量人力开采煤矿，煤矿事故起数曾逐年上升，1954年为最严重的一年，煤矿事故死亡人数达592人，百万吨死亡率为6.46。
鉴于煤矿安全生产形势的严峻性，1954年，波兰将矿山安全监察局由矿业部下属机构提升为部长理事会直属机构，有效促进了煤矿安全生产形势的全面好转。到上世纪八十年代初，波兰煤矿事故死亡人数降至百人，百万吨死亡率降至0.35。
进入上世纪九十年代，波兰矿山安全监察体制机制得到进一步完善，《地质和采矿法（1994）》的颁布使矿山安全监察的范围涵盖了矿产资源管理、矿山项目建设，以及从生产到矿山报废关闭的全过程，矿山安全生产形势快速好转，煤矿事故死亡人数从1990年的106人下降到2015年的19人。
（作者单位：国家安全监管总局信息研究院）
