明确地方党委和政府领导责任

　　【相关背景】

　　党的十八届五中全会指出，要完善和落实安全生产责任和管理制度。习近平总书记在中央政治局第23次集体学习时强调，要全面抓好安全生产责任制和管理、防范、监督、检查、奖惩措施的落实，细化落实各级党委和政府的领导责任、相关部门的监管责任、企业的主体责任。责任制是安全生产的灵魂，只有明晰各地区、各部门、各单位的安全生产工作责任和企业安全生产主体责任，采取有效的考核奖惩等制度措施，才能将安全生产各项规定和政策真正落到实处、见到实效。

　　改革开放以来，随着我国经济体制不断变革，安全生产监管监察体制不断变化，相应的安全生产责任制也不断调整完善。但目前仍存在一些突出问题，主要是安全生产责任不明晰、不落实；综合监管和行业监管职责边界不清，随着新情况、新问题、新业态大量出现，“认不清、想不到、管不到”的问题突出，一些重点领域、关键环节存在监管盲区；安全生产工作考核不规范，重结果、轻过程、权重低，激励约束不强；企业主体责任不落实，90%以上的事故都是企业违法违规生产经营建设所致，等等。为此，必须在职责规定、制度设计上下功夫，切实解决责任不清晰、不落实的问题。

　　《意见》认真贯彻落实党的十八届五中全会精神和习近平总书记重要指示要求，在总结各地区有效做法的基础上，进一步健全安全生产责任体系，明确地方党委和政府领导责任；厘清安全生产综合监管与行业监管的关系，明确各有关部门安全生产和职业健康工作责任，并落实到部门职责规定中；提出建立健全一系列制度机制，进一步压实企业主体责任。同时，充分发挥考核和责任追究的作用，对健全考核机制和严格责任追究提出了明确要求，作了制度化规定，强化责任落实。

　　【原文】

　　坚持党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责，完善安全生产责任体系。地方各级党委和政府要始终把安全生产摆在重要位置，加强组织领导。党政主要负责人是本地区安全生产第一责任人，班子其他成员对分管范围内的安全生产工作负领导责任。地方各级安全生产委员会主任由政府主要负责人担任，成员由同级党委和政府及相关部门负责人组成。

　　地方各级党委要认真贯彻执行党的安全生产方针，在统揽本地区经济社会发展全局中同步推进安全生产工作，定期研究决定安全生产重大问题。加强安全生产监管机构领导班子、干部队伍建设。严格安全生产履职绩效考核和失职责任追究。强化安全生产宣传教育和舆论引导。发挥人大对安全生产工作的监督促进作用、政协对安全生产工作的民主监督作用。推动组织、宣传、政法、机构编制等单位支持保障安全生产工作。动员社会各界积极参与、支持、监督安全生产工作。

　　地方各级政府要把安全生产纳入经济社会发展总体规划，制定实施安全生产专项规划，健全安全投入保障制度。及时研究部署安全生产工作，严格落实属地监管责任。充分发挥安全生产委员会作用，实施安全生产责任目标管理。建立安全生产巡查制度，督促各部门和下级政府履职尽责。加强安全生产监管执法能力建设，推进安全科技创新，提升信息化管理水平。严格安全准入标准，指导管控安全风险，督促整治重大隐患，强化源头治理。加强应急管理，完善安全生产应急救援体系。依法依规开展事故调查处理，督促落实问题整改。

　　【导读】

　　本条明确了健全完善地方党委和政府领导责任体系以及坚持党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责的相关要求，并对地方党委和政府具体责任作出规定。

　　1.明确健全安全生产责任体系的依据。习近平总书记强调，坚持党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责，严格落实安全生产责任制。这一重要指示既体现了中国特色社会主义制度优势，也体现了安全生产科学管理的内在要求，是健全完善安全生产责任体系的重要依据。

　　2.提出党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责责任体系的具体规定。《意见》明确党政主要负责人是本地区安全生产第一责任人，班子其他成员按照一岗双责的要求，对分管范围内的安全工作负领导责任；党委组织、宣传、政法等部门和政府有关部门进入安全生产委员会，形成齐抓共管的局面。

　　3.明确地方各级党委的具体责任。习近平总书记在青岛“11·22”事故现场考察时强调，党委要管大事，发展是大事，安全生产也是大事。据此，并结合党委职责规定，《意见》明确地方各级党委的7条具体责任，即认真贯彻执行党的安全生产方针，在统揽本地区经济社会发展全局中同步推进安全生产工作，定期研究决策安全生产重大问题；加强安全生产监管机构领导班子、干部队伍建设；严格安全生产履职绩效考核和失职责任追究；强化安全生产宣传教育和舆论引导；发挥人大对安全生产工作的监督促进作用，政协对安全生产工作的民主监督作用；推动组织、宣传、政法、机构编制等单位支持保障安全生产工作；动员社会各界积极参与、支持、监督安全生产工作。

　　4.明确地方各级人民政府的责任。根据《安全生产法》等法律法规相关要求，结合政府职责要求，《意见》明确地方各级人民政府的8条具体安全生产责任，即把安全生产纳入经济社会发展总体规划，制定实施安全生产专项规划，健全安全投入保障制度；及时研究部署安全生产工作，严格落实属地监管责任；充分发挥安全生产委员会作用，实施安全生产责任目标管理；建立安全生产巡查制度，督促各部门和下级政府履职尽责；加强安全生产监管执法能力建设，推进安全科技创新，提升信息化管理水平；严格安全准入标准，指导管控安全风险，督促整治重大隐患，强化源头治理；加强应急管理，完善安全生产应急救援体系；依法依规开展事故调查处理，督促落实问题整改。

严格落实企业主体责任

　　【原文】

　　企业对本单位安全生产和职业健康工作负全面责任，要严格履行安全生产法定责任，建立健全自我约束、持续改进的内生机制。企业实行全员安全生产责任制度，法定代表人和实际控制人同为安全生产第一责任人，主要技术负责人负有安全生产技术决策和指挥权，强化部门安全生产职责，落实一岗双责。完善落实混合所有制企业以及跨地区、多层级和境外中资企业投资主体的安全生产责任。建立企业全过程安全生产和职业健康管理制度，做到安全责任、管理、投入、培训和应急救援“五到位”。国有企业要发挥安全生产工作示范带头作用，自觉接受属地监管。

　　【导读】

　　围绕企业这个安全生产责任主体，按照安全生产相关法律法规要求，针对一些事故暴露出的突出问题，借鉴国内外安全管理有效经验做法，《意见》从制度措施、责任规定等方面提出明确要求，严格落实企业主体责任。

　　1.强调企业对本单位安全生产和职业健康工作负全面责任。目前，企业主体责任不落实的问题突出，如吉林德惠“6·3”特别重大火灾爆炸事故暴露出宝源丰公司在厂房建设过程中偷工减料，从未组织开展过安全宣传教育，没有建立健全、更没有落实安全生产责任制，未按照有关规定对重大危险源进行监控，未对存在的重大隐患进行排查治理等主体责任不落实的问题。习近平总书记强调，所有企业都必须认真履行安全生产主体责任，确保安全生产。《安全生产法》第五条明确规定，生产经营单位的主要负责人对本单位的安全生产工作全面负责。《职业病防治法》第六条明确规定，用人单位的主要负责人对本单位的职业病防治工作全面负责。对此，《意见》强调企业对本单位安全生产和职业健康工作负全面责任，并严格履行法定职责。

　　2.建立企业落实安全生产主体责任的机制。一是建立健全企业自我约束、持续改进的内生机制。自我约束、持续改进是国内外先进安全管理模式的精髓，也是企业安全管理有效经验和方法的总结。必须推动企业由他律变自律，并通过高标准、严要求，持续循环改进，不断提升企业安全管理水平。二是建立企业全过程安全生产和职业健康管理制度。生产安全问题伴随生产经营全过程，企业生产经营的每个工序、每个环节、每个阶段都涉及安全生产和职业健康问题，要明确每个工序、每个环节、每个阶段的安全生产与职业健康责任，做到安全责任、管理、投入、培训和应急救援“五到位”，从而实现全过程的安全与健康。

　　3.强调企业实行全员安全生产责任制度。一是明确企业法定代表人和实际控制人同为安全生产第一责任人。一般情况下，企业法定代表人由董事长或总经理担任，也是企业实际控制人。但是，一些企业特别是一些中小企业的法定代表人背后往往另有实际控制人，他们对企业的重大事项有最终的决策权。对此，《意见》明确法定代表人和实际控制人同为安全生产第一责任人，负有同等责任。二是明确企业主要技术负责人负有安全生产技术决策和指挥权，强化部门安全生产职责。安全生产专业性特点突出，近年来发生的一些重特大生产安全事故，集中暴露出企业存在一些安全技术管理问题。为此，《意见》强调企业主要技术负责人负有安全生产技术决策和指挥权。同时，鉴于企业安全生产工作不单单是安全管理部门、安全管理人员的责任，企业每一个部门、每一个岗位、每一个员工都不同程度地直接或间接地影响安全生产，《意见》提出强化部门安全生产职责，落实“一岗双责”，齐抓共管，把全体员工积极性和创造性调动起来，形成人人关心安全生产，人人提升安全素质，人人做好安全生产的局面，从而提升企业整体安全生产水平。

　　4.提出完善落实混合所有制企业，跨地区、多层级和境外中资企业投资主体的安全生产责任。当前，一些国有企业改制发展成为混合所有制企业。随着企业生产经营规模的扩大，一些跨行业、跨地区乃至跨国的大型企业集团不断产生，管理层级多、责任链长。从一些重特大生产安全事故反映的情况看，企业重投资效益、轻安全管理的问题突出。面对投资主体多元化趋势，明确企业投资主体具有安全生产责任，可有效防止主体责任不落实、有空当。因此，这些企业的母公司作为投资主体，必须对其兼并、控股、参股的子公司和分公司承担相应的安全管理责任。

　　5.强调国有企业要发挥安全生产工作示范带头作用，自觉接受属地监管。习近平总书记强调，中央企业要带好头做表率，一定要提高安全管理水平，给全国企业做标杆。国有企业作为推进国家现代化、保障人民共同利益的重要力量，是我们党和国家事业发展的重要物质基础和政治基础，必须率先垂范，抓好安全生产工作，积极履行社会责任。同时，根据《国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知》（国发〔2010〕23号）关于强化企业安全生产属地管理的规定和《国家安全监管总局国务院国资委关于进一步加强中央企业安全生产分级属地监管的指导意见》（安监总办〔2011〕75号）关于中央企业所属各级企业主动接受地方政府及有关部门的监管和指导的要求。《意见》强调国有企业要自觉接受属地监管。

严格责任追究制度

　　【原文】

　　实行党政领导干部任期安全生产责任制，日常工作依责尽职、发生事故依责追究。依法依规制定各有关部门安全生产权力和责任清单，尽职照单免责、失职照单问责。建立企业生产经营全过程安全责任追溯制度。严肃查处安全生产领域项目审批、行政许可、监管执法中的失职渎职和权钱交易等腐败行为。严格事故直报制度，对瞒报、谎报、漏报、迟报事故的单位和个人依法依规追责。对被追究刑事责任的生产经营者依法实施相应的职业禁入，对事故发生负有重大责任的社会服务机构和人员依法严肃追究法律责任，并依法实施相应的行业禁入。

　　【导读】

　　围绕严格责任追究，《意见》提出实行党政领导干部任期安全生产责任制、依法依规制定各有关部门安全生产权力和责任清单、建立企业生产经营全过程安全责任追溯制度、严肃查处安全生产领域的腐败行为、严格事故直报制度、实施两个禁入等制度措施，旨在强化责任落实。

　　1.实行党政领导干部任期安全生产责任制。生产安全事故涉及规划布局、行政审批等方面的问题，这些问题往往在事故发生后才能暴露出来。如广东深圳光明新区渣土受纳场“12·20”特别重大滑坡事故调查处理中，深圳市原副市长和光明新区原党工委书记虽然在事发时已离任，但由于在任时对事故的发生负有责任，仍需依法依规追究其责任。为进一步落实党政干部安全生产领导责任，专门提出建立这一制度，目的是强化任期内的安全生产责任，做到为官一任、造福一方。同时，针对安全生产责任追究不规范的问题，提出日常工作依责尽职、发生事故依责追究。

　　2.依法依规制定各有关部门安全生产权力和责任清单。十八届三中全会提出，推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。十八届四中全会再次提出，依法全面履行政府职能，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，推行政府权力清单制度。为此，《意见》提出依法依规建立负有安全生产监督管理职责部门和其他有关部门及岗位的权力和责任清单，切实做到监管有依据、问责有出处。

　　3.建立企业生产经营全过程安全责任追溯制度。安全生产工作的全过程，包括项目立项、规划、设计、施工、生产的不同环节以及储存、使用、销售、运输、废弃处置等环节，某一个环节出现漏洞都可能引发严重事故，如天津港“8·12”瑞海危险品仓库特别重大火灾爆炸事故暴露出了安全管理存在重大缺失和漏洞，企业生产经营上下游全链条各个环节、各个关口对安全防范层层失守，安全责任惩戒不力的问题。为强化重特大事故责任倒查问责，要求企业建立完整的安全生产责任链条，加强全过程安全管理。

　　4.严肃查处安全生产领域的腐败行为。一些事故暴露出，有些地方和单位在安全生产工作中仍存在权钱交易等腐败行为，导致违法违规的项目和行政许可通过审批、违法行为未被处理，埋下了事故隐患。如天津港“8·12”事故调查中发现，瑞海公司通过送钱、送购物卡（券）等不正当手段，使不符合法律法规要求的项目获得行政审批，形成了重大事故隐患，最终导致事故发生，给人民群众生命财产带来巨大损失。为此，《意见》强调要严肃查处安全生产领域项目审批、行政许可、监管执法中的失职、渎职和权钱交易等腐败行为。

　　5.严格事故直报制度。一些地方事故统计工作存在上报不及时、信息不完善、协调难度大等问题。事故发生后，事故单位和事故责任人瞒报、谎报、漏报和迟报事故的现象时有发生。如2016年宁夏石嘴山煤矿“9·27”爆炸事故，矿方未按规定上报，瞒报事故；2013年湖南省冷水江市接连发生2起煤矿较大生产安全事故且瞒报事故，性质恶劣。《国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知》（国发〔2010〕23号）提出对瞒报事故、事故后逃逸等情节特别恶劣的，依法从重处罚。《国家安全监管总局关于印发生产经营单位瞒报谎报事故行为查处办法的通知》（安监总政法〔2011〕91号），强调严肃查处瞒报谎报生产安全事故的行为，促进生产经营单位及其人员依法依规报告生产安全事故。为进一步提高事故报告统计工作的及时性、规范性、完整性，《意见》进一步强调，要严格事故直报制度，同时强调对瞒报、谎报、漏报和迟报事故的单位和个人依法依规追责。

　　6.实施两个禁入。针对一些事故反映出的企业主体责任不落实的问题和社会服务机构弄虚作假，违法违规进行安全审查、评价和验收等行为，为进一步强化生产经营者和社会服务机构落实安全生产责任，《意见》严肃提出，对被追究刑事责任的生产经营者实施相应的职业禁入，对事故发生负有重大责任的社会服务机构和人员依法严肃追究法律责任，并实施相应的行业禁入。这意味着上述机构和个人将失去在该领域的谋生资格和权利。该措施将有助于增强相关机构和个人对职业声誉及信用的珍惜意识，提高违法成本，强化责任落实。