山东济宁，城市因煤而兴，土地因煤而“伤”。采煤造成的土地塌陷使济宁自上世纪90年代初以来，已累计搬迁49个村庄，55个机关、企事业单位，涉及近10万人。治理塌陷，任务艰巨，困难重重。济宁正在寻找“疗伤”的良方。

　　对北方农民来说，现在应是让他们感到幸福的季节。因为，麦子熟了。

　　然而，山东省济宁市邹城兴隆镇和尚堂村的农民面对满眼的金色却感到阵阵寒意：良田因采煤即将塌陷，田里的水已齐膝深，大型收割机进不去，镰刀也派不上用场，十几个人并作一排，只能用剪刀抢收口粮。

　　济宁市国土资源局局长刘绪平介绍说：“至2009年底，济宁因采煤造成土地塌陷达35万亩，且以每年3万多亩的速度递增。”

　　急！

　　“如不能妥善处理压煤与建设的矛盾，济宁的可持续发展将受到严重影响”

　　在邹城市中心镇大牛场村的采煤塌陷地治理现场，原有的耕地成片坍塌，施工人员开动装卸车，紧张忙碌。

　　治理工程负责人于天华说，不远处有一座煤矿，全镇土地因采煤塌陷18000亩。目前，施工人员在塌陷坑填充6米深的煤矸石，而后覆盖1.5米深的土壤，已治理3000亩，全部达到耕地标准。

　　济宁市国土资源局副局长刘宪水介绍，济宁市煤炭资源非常丰富，累计探明储量270亿吨，是全国13个重点煤炭生产基地之一。境内有兖州、济宁、滕南3大煤田，含煤面积3920平方公里；有兖州、淄博、临沂、枣庄、肥城等矿业集团及市县属煤矿63对，年生产能力近9000万吨。

　　“济宁市进入煤炭的全面开发期后，煤炭开采导致大面积土地塌陷，其塌坑之深，塌陷面之广，为全国罕见。预计到2020年，全市塌陷土地将达70万亩，到本世纪末塌陷土地400多万亩，近500万农民将失去赖以生存的土地。”刘宪水说。

　　自上世纪90年代初，济宁市累计搬迁49个村庄，55个机关、企事业单位，涉及近10万人。“搬迁村庄需要大量资金，而关系又难以协调。搬迁者目前尚能依靠煤矿每年提供的种植作物补偿维持生活，一旦资源枯竭，矿空人去，将彻底失去生活来源。”济宁市压煤搬迁办主任迟耀济的话里满是焦虑。

　　济宁因煤田分布与优质农田区域广泛重合，煤炭开采后地下水系被打乱，河道沟渠断流，道路桥涵断裂下沉，水电设施损坏，许多地带常年积水，耕地面积锐减，每年经济损失近5亿元。

　　“到2020年，全市新增建设用地全部压煤。如果不能妥善处理压煤与建设的矛盾，济宁的可持续发展将受到严重影响。”刘宪水说，一些初具规模、功能齐全的小城镇，原有吸纳安置农村剩余劳动力的功能、经济辐射能力和服务功能将大大弱化，个别城镇甚至出现发展空间不足的问题。

　　难！

　　“煤矿利税大部分上交省、国家财政，市县政府治理塌陷地的资金缺口巨大”

　　济宁在采煤塌陷地治理中，首先遇到的是政策难题。

　　1988年国务院颁布的《土地复垦规定》实行“谁破坏、谁复垦”原则。规定耕地的损失补偿费，以实际造成减产以前三年平均年产量为计算标准，由企业和个人按照各年造成的实际损失逐年支付。土地损失补偿费的具体金额，由破坏土地的企业和个人与遭受损失的单位商定。1999年山东省发布《土地复垦管理办法》规定，生产建设单位和个人对其破坏的他人使用的土地，除负责土地复垦外，还应按规定向受损单位或个人支付土地损失补偿费和地面附着物损失补偿费。

　　“国家和省里虽然有规定，但至今没有出台具体的补偿标准。济宁市与煤矿企业协商达成的补偿金额，在审计部门看来却是乱收费。另外，全市有省属煤矿31对，利税大部分上交省、国家财政。在这种情况下，让市县政府负责塌陷地治理，资金缺口巨大。”刘宪水说。

　　对此，兖矿集团地企办公室主任李建民认为，计划经济时代国家并未在企业留成中预留塌陷地治理资金。现在，企业每年上缴百亿元税收；自煤炭价格放开后，又缴纳近100亿元复垦费、耕地占用税和2亿元地质环境治理保证金。如果再让企业支付过去的欠账，将不堪重负。

　　刘绪平认为，现行的煤炭资源补偿费征收政策不仅收费标准低（仅为销售额的1%），而且上下级分成比例倒挂（50∶35∶15），市县两级留成部分太少，影响了基层治理塌陷地的积极性。

　　在搬迁中，新村选址和社会保障成为农民关心的两大问题。迟耀济说，因为选址难，中厚煤层的压煤村3—5年内难以搬迁。有的村迫不得已搬入邻村，对方见忽然来了上千口人分地，双手往外推。

　　在邹城市中心镇小牛场村的复垦田边，村民边文杰说，她家原来每人3亩地，土地塌陷复垦后，每人只剩下半亩。“当时，小牛场整体搬迁，眼下又要搬到城里的东府社区。我用现在住的房子可以直接换一套120平方米的楼房。”边文杰说，住的问题解决了，最让人担心的是就业和养老。为了生计，她专门买了一辆电动三轮车到30里外的承包田干活。

　　治！

　　“转变以恢复耕地为主的治理观念，一手抓治理，一手抓保障”

　　面对种种难题，刘绪平面容严肃：“济宁再也等不得，靠不得。”

　　这些年，济宁转变过去以恢复耕地为主的治理观念，确立塌陷地治理总体思路：对济宁、兖州、邹城、曲阜等东部塌陷区，结合历史文化名城和旅游生态城市建设，营造湿地旅游景观和观光农业；对汶上、嘉祥、梁山等塌陷区，采取引黄淤填的方法，打造农业生态园区；对金乡、鱼台大面积长期积水的塌陷区，以新建鱼塘为主，形成综合开发利用格局；对临城靠厂的塌陷区，结合城镇的建设，建成休闲娱乐聚集区。

　　济宁市煤炭管理局副局长侯馨芳说，从技术的角度看，济宁地下煤在两层以上，煤矿多层开采，多次治理，难度很大。因此，煤矿企业必须确立绿色开采的理念，推广煤矸石回填置换开采、膏体充填开采、无煤柱开采等工艺，提高煤炭回采率，延长矿井服务年限，减少土地塌陷。现在，应集中优势资金，发展新兴产业，加快转型发展和生态环境治理。

　　现阶段，济宁市有60个压煤村待搬迁，占全省搬迁量的70%。市国土部门协调兖矿集团、济宁矿业集团等企业，按照一亩地种植两季粮食的标准，每年补偿农民1200—1600元。4年后，一次性发放征用土地补偿，每亩3.1万—4.1万元。此外，政府拿出土地收益的20%，集体从土地补偿款中拿出一部分，个人添补一部分，共同建立了失地农民社会保障基金。

　　“2003年以前，济宁市按照国务院规定，对绝产塌陷地实行征用，采煤企业依据征地批准文件，对群众支付土地补偿和安置补助费用，我们从中拿出一定比例的费用对采煤塌陷地进行治理，然后发包给失地农民，较好地解决了矿区群众的生产生活问题。但是，由于国家实行建设用地计划指标管理，省里受指标限制，停止了对绝产塌陷地的征地审批，煤炭企业无法按照批文支付补偿安置费用，导致矿区群众生产生活无着落。”刘绪平建议，对绝产塌陷地采取只征不转的办法，既不占用建设用地指标，又能解决煤炭企业补偿资金的合法支付和矿区群众的生产生活，还利于采煤塌陷地治理的统一规划、统一实施。

　　济宁这座正在“疗伤”的城，也有美好的愿景。刘绪平介绍，济宁编制了矿区采煤塌陷地治理专项规划，确定11个重点治理区域、24个重点治理工程，到2020年治理塌陷地24.88万亩，恢复耕地11.59万亩。同时，充分利用城乡建设增减挂钩置换政策，编制《压煤村庄搬迁用地挂钩规划》，到2020年搬迁562个村庄，将其合并为183个中心村，节约土地5.7万亩，释放煤炭资源28.4亿吨。